Dr. Koréh Zoltán
önkormányzati törvényességi felügyeleti feladatot ellátó kormánytisztviselő
Jogi és Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály

A Hivatali Tájékoztató 2020. évi IV. számában megjelent 2020. szeptember 30-án.

A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. Mivel a választópolgárok az őket megillető helyi önkormányzás jogát a választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják, így kijelenthető, hogy a helyi önkormányzatok átlátható, demokratikus működésének elengedhetetlen garanciája a nyilvánosság.

Ennek biztosítása azonban nem egy esetben az önkormányzat szervei részére jelentős mértékű munkateherrel és felelősséggel jár, hiszen a nyilvános adatok közzétételére nyitva álló határidők igen rövidek, a jogszabály által védett adatok nyilvánosságtól való elzárása pedig az egyéni érdeksérelmek elkerülése érdekében fokozott körültekintést igényel.

I. Az önkormányzati működés nyilvánossága

Az önkormányzati működés nyilvánosságán részben az önkormányzati üléseken való részvétel lehetőségét, részben pedig az önkormányzatot érintő közérdekű adatok (pl. ülés időpontja, helye, napirendi pontjai, benyújtott előterjesztések, jegyzőkönyv, önkormányzati döntés) megismerhetőségét kell érteni.

1. Az önkormányzati ülésen való részvétel biztosítása

Az ülések főszabály szerint nyilvánosak, kivételt csupán a törvényben felsorolt zárt ülés tartásának esetei képeznek. [Mötv.¹ 46. § (1)–(2) bek.]

A nyilvános ülés egyik garanciális feltétele, hogy azon a meghívottakon kívül bárkinek lehetősége legyen részt venni.

Ezen követelmény csak akkor érvényesülhet, ha az önkormányzati ülés jogszabályban megjelölt lényeges adatai (pl. időpontja, helye, napirendi pontjai) megfelelő módon (tájékoztatás formája) és időben (tájékoztatásra nyitva álló határidő) a lakosság számára elérhetők.

Az ülés lényeges adatainak (pl. ülés időpontja, helye, napirendi pontjai) és előterjesztéseinek az önkormányzati honlapon való közzététele kötelező, azonban a képviselő-testületnek az SZMSZ-ben lehetősége van további, egyéb lakossági tájékoztatási formát is meghatározni (pl. az önkormányzat hirdetőtábláján való kifüggesztés, a helyi lapban vagy az önkormányzat hivatalos közösségi oldalán való közzététel).

Az Info tv.² akként fogalmaz, hogy a fenti lényeges adatokat az önkormányzat honlapján „a változásokat követően azonnal” közzé kell tenni. Értelmezésünk szerint, így az önkormányzatnak az összehívott ülés lényeges adatait a meghívó érintettekkel való közlését követően haladéktalanul közzé kell tenni a honlapján.

A rendkívüli ülés nyilvánosságára külön érdemes kitérni, hiszen annak összehívásakor sem lehet az ülés testületi jellegétől eltekinteni.

Az önkormányzati képviselőnek nem csak joga, hanem egyben kötelessége is személyesen részt venni az üléseken.

A rendkívüli körülményre tekintettel ezen ülések esetében értelemszerűen nem alkalmazható a rendes ülésre vonatkozó valamennyi általános szabály.

Ennél fogva az SZMSZ-ben nem csak célszerű, hanem indokolt külön meghatározni a rendkívüli ülés összehívására nyitva álló határidőt, valamint ezen ülés megtartására kitűzhető legkorábbi időpontot. Úgy, mint pl. az elnöknek a rendkívüli ülést legfeljebb (pl.) nyolc napon belüli időpontra kell összehívni azzal, hogy az ülés ebben az esetben sem tartható meg (pl.) kettő napon belül.

A rendkívüli ülés megtartására kitűzhető legkorábbi időpont SZMSZ-ben történő meghatározásakor figyelembe kell venni, hogy egy rendkívüli helyzetben mi az a lehető legkorábbi időpontban megtartható ülés (pl. meghívó közlését követő 2. nap), amelyen való részvétel bármely érintettől (pl. képviselő), a tisztségéből adódóan általában elvárható és egyben teljesíthető is.

Megjegyezzük, hogy minden esetben egyedileg kell meghatározni az adott rendkívüli ülés összehívására nyitva álló határidőn belül az ülés időpontját, hiszen az arra okot adó körülménytől függ, hogy milyen mértékben sürgős a szükséges intézkedés meghozatala.

A rendkívüli ülést még a körülmény sürgősségéhez képest sem lehet indokolatlanul korai, vagy késői időpontra összehívni.

A korai időpontra való összehívás esetére lehet példa, amikor a testületnek az intézkedésre ugyan 8 nap állna rendelkezésre, ám az ülés már a 2. napra összehívásra kerül. A késői időpontra való összehívás esete fordulhat elő, amikor pl. az ülést az 5 napos határidőt figyelmen kívül hagyva 6. napra kerül összehívásra azzal az indokkal, hogy az SZMSZ-ben a rendkívüli ülés összehívására nyitva álló határidő 8 nap.

2. A közérdekű adatok megismerhetősége

Ahogy már korábban is jeleztük, az önkormányzati üléseken való részvétel biztosítása mellett az Alaptörvényben rögzített közérdekű adatok megismerhetősége is hozzátartozik az önkormányzati működés nyilvánosságához.

Külön kiemelendő hogy „az Alaptörvénnyel összhangban az Infotv. fogalomrendszerében az adatelv, és nem az iratelv érvényesül. Az Infotv. tehát nem az irat, hanem a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét szabályozza. Egy adott dokumentum sokféle adatot tartalmazhat (közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat, személyes adat, üzleti titok, egyéb védett adat), ezért nem a dokumentum tekintetében érvényesül a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerhetősége, hanem az iratban szereplő közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatok vonatkozásában. …” [NAIH Tájékoztató³ 2. old. 3. bek.]

a) Az ülés lényeges adatainak és az előterjesztések nyilvánossága

Az önkormányzati ülések lényeges adatai, továbbá a nyílt ülésekre benyújtott előterjesztések nyilvánosak, azokat az önkormányzati honlapon legkésőbb a meghívó érintettekkel való közlését követően azonnal közzé kell tenni. [Info tv. 33. § (1) és (3) bek., 37. § (1) bek., 1. melléklet II., 8–9 pont]

Ezzel szemben a zárt ülések előterjesztései nem nyilvánosak, a közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét ugyanakkor ez esetben is szükséges biztosítani. [Mötv. 52. § (3) bek.]

b) Az önkormányzati jegyzőkönyv nyilvánossága:

A nyílt ülésről készült jegyzőkönyvek nyilvánosak, bárki számára megismerhetők, azokat – álláspontunk szerint – legkésőbb az ülést követő 16. napon kell közzé tenni az önkormányzat honlapján. [Info tv. 37. § (1) bek. és 1. sz. melléklet II. 8. pont]

Megítélésünk szerint az Info tv. szerinti „változást követően azonnal” kitétel értelmezésekor az Mötv. 52. § (2) bekezdésére is figyelemmel kell lenni, hiszen a jegyzőkönyv elkészítésére és kormányhivatal részére történő megküldésére 15 nap áll rendelkezésre. Így a nyilvános ülés jegyzőkönyvének honlapon való közzététele lényegében ezen határidő leteltét követően várható el az önkormányzatoktól.

A zárt ülések jegyzőkönyveibe ugyan a választópolgárok nem tekinthetnek bele, azonban a közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét a zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell.

c) Az önkormányzati döntések nyilvánossága:

Minden önkormányzati döntés nyilvános, amely a nyilvános jegyzőkönyvek megismerhetőségének biztosításával, illetve zárt ülés esetében pl. közérdekű adatigénylés útján érvényesülhet. [Mötv. 52. § (3) bek., 60. §]

Az önkormányzati rendelet Nemzeti Jogszabálytár felületén való közzétételével kapcsolatban külön kiemelendő, hogy a rendelet szövegének közzétételére a rendelet hatálybalépéséig, az önkormányzati rendelet egységes szerkezetű közzétételére pedig a rendeletet megváltoztató rendelet kihirdetését követő 5 munkanapon belül kell, hogy sor kerüljön. [338/2011. (XII. 29.) Korm. r.⁴ 4. § (1) és (5) bek.]

A saját honlappal rendelkező önkormányzat köteles ugyan a honlapján is közzétenni a rendeletét, amely véleményünk szerint azonban a Nemzeti Jogszabálytár felületére való pontos hivatkozással is történhet. [Mötv. 51. § (2) bek.]

II. A nyilvánosság kizárásának egyes esetei

a) A zárt önkormányzati ülések:

A zárt ülés elrendelésére csak törvény által meghatározott kivételes esetekben kerülhet sor. [Mötv. 46. § (1) bek., Köf.5020/2016/3. határozat]

b) A védett, nem nyilvános adatok:

A védett adatok körébe tartozik pl. a személyes adatok, az üzleti titok és az egyéb védett adatok (a döntés alapjául szolgáló pl. pénzügyi, vagyoni, szociális, egészségügyi adat).

A természetes személyek személyes adatainak kezelésére – egyes tárgyi hatály alóli kivételtől eltekintve – a GDPR⁵ közvetlen hatályosuló normatív előírásait kell alkalmazni. [GDPR 2. cikk, Info tv. 2. §]

Az önkormányzat működése során a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása mellett minden esetben védeni kell a személyes adatokat. Így nem csak a zárt ülés és a zártan kezelt adatokat tartalmazó iratok esetében szükséges fokozott figyelemmel eljárni, hanem a nyilvános ülések és iratok esetében is, hiszen amennyiben ezen esetekben is személyes adat kezelése merül fel, úgy nyomban szükségessé válik intézkedni a személyes adatok jogszerű kezelése érdekében (pl. nyilvános ülésen zárt ülés elrendelése, zárt ülésen hozott nyilvános döntésen szereplő személyes adatok anonimizálása).

Felhívjuk a figyelmet, hogy mivel a GDPR előírása szerint az önkormányzatoknak kijelölt adatvédelmi tisztviselővel kell rendelkezniük, így az önkormányzati szerveknek lehetőségük van minden, adatvédelmi szempontból aggályos esetben az adatvédelmi tisztviselőhöz fordulni a szakmai tanácsának kikérése érdekében. [GDPR 39. cikk (1) bek. a) pont]

Az üzleti titok és a védett ismeret (know-how) tekintetében fontosnak tartjuk külön kiemelni, hogy a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatósága érdekében közérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak pl. a helyi önkormányzati költségvetés; az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az önkormányzati vagyon kezelésével kapcsolatos adat, stb. [Info tv. 27. § (3) bek.]

Záró gondolatként hangsúlyozni szeretnénk, hogy az önkormányzatoknak a működésük mellett kell biztosítaniuk a nyilvánosságot. Így az önkormányzati szerveknek a nyilvánosság érvényesülése mellett, szabályozott keretek között kell működniük.

Az elnök feladata – jogszabályi keretek között – az ülést vezetni és a rendet fenntartani. A képviselő-testületnek így célszerű nagyobb hangsúlyt fektetni az SZMSZ felülvizsgálatakor a helyi viszonyoknak megfelelő és gyakorlatban is alkalmazható, a nyilvánosság biztosítására, az ülés vezetésére és az ülés rendjére vonatkozó szabályok megalkotására. [Mötv. 53. § (1) bek. c)–e) pont, 65. §]