dr. Semperger Zsolt
törvényességi felügyeleti szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Jogi és Törvényességi Felügyeleti Osztály

A Hivatali Tájékoztató 2019. évi I. számában megjelent 2019. március 7-én.

A Kúria tavaly számos esetben döntött helyi építmény- és telekadó-rendeletek törvényességéről mind Csongrád megyét, mind az ország más településeinek önkormányzatait érintően. Az e döntésekben kifejtett jogértelmezések hasznos támpon­tokat nyújtanak a vagyoni típusú adók mértékének jogszerű, azaz többek között:

• megfelelően differenciált [Htv. 6. § d) és 7. § g) pont],
• de mégsem diszkriminatív [Ebktv. 4. § és 7. § e) pont],
• túlzásoktól mentes [Htv. 6. § c) és 7. § c) és g) pont],
• a lakás-adókedvezmények törvényi szempontjait figyelembe vevő [Htv. 6. § d) pont]
• és az adótárgyak törvényi meghatározásához pontosan igazodó [Htv. 1. §, 7. § a) pont, 11. § (1) bek. és 17. §]

helyi szabályozásához.

1. Differenciálás követelménye

A Htv. 7. § g) pontja alapján „az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy: […]

g) az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének, […]”

A képviselő-testületnek lehetősége és kötelessége is az adómértéket differenciálni a különböző építmények között, ha ezt a különbségtételt

• a települési sajátosságok,
• az adózók teherviselő-képessége,
• az építmények rendeltetése és földrajzi elhelyezkedése,
• az építmények értékében a településen belül jelentkező eltérések

szükségessé teszik.

Az adómérték differenciálásának elmaradása miatt 2018-ban több önkormányzati rendelet esetében is megsemmisítésre került sor, például:

• „A helyi önkormányzatoknak a telekadó mértékének meghatározása során tekintettel kell lenni a telkek – közművesítettségében, közúton történő megközelíthetőségében rejlő – értékére is.” (Köf.5.021/2016/3. számú határozat [12] pont)
• „Az eltérő adottságokkal rendelkező telkek vonatkozásában a forgalmi értékbeli eltéréshez igazodó, helyi sajátosságokat tükröző telekadó mérték felel meg differenciált adómegállapítás követelményének.” (Köf.5.019/2018/4. számú határozat [50] pont)
• „Az eltérő adottságokkal rendelkező telkek vonatkozásában a forgalmi értékbeli eltéréshez igazodó, helyi sajátosságokat tükröző telekadó mérték felel meg differenciált adómegállapítás követelményének.” (Köf.5.019/2018/4. számú határozat [50] pont)
• „A Helyi adó tv. 6. § c) pontja alapján az adózók teherbíró képességére, a helyi sajátosságokra és az önkormányzat gazdálkodási követelményeire is figyelemmel kell lenni. Ezért az önkormányzatnak értékelnie kell az illetékességi területe alá tartozó telkek rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző forgalmi értékeket általában és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket is. […] A hasonló helyzetben lévő – homogén csoportba tartozó – adózókat egyenlően terhelő adó nem minősíthető az adózó tevékenységét közvetetten és nem a közteherviselés révén befolyásoló gazdasági szabályozó eszköznek.” (Köf.5.008/2016/4. számú határozat [29]–[30] pont)

Ugyanakkor ahhoz is tarja magát a Kúria, hogy a differenciálás csak olyankor és csak akkora mértékben kötelező, amennyiben tényleg indokolt. Ha pl. az egyes településrészek átlagos ingatlan-négyzetméterára között nincs jelentős eltérés (jellemzően kistelepülések esetén), nem kötelező adómérték-körzeteket kialakítani:

• „[…] differenciált mértékű (övezetek szerinti) telekadó akkor lett volna indokolt, ha belterületen, a […] területen lévő ingatlanok és a nagyközség területén fekvő – eltérő tulajdonságokkal rendelkező – építési telkek átlagos forgalmi értéke között jelentős eltérés lenne kimutatható. Az átlagos forgalmi értékre vonatkozóan a bírósági szakértő (16.452Ft/m²), az önkormányzat által megbízott szakértők szakvéleménye (18.840 Ft/m², illetve 20.119 Ft/m²) azonban nem mutat jelentős eltérést a bíróság által elfogadott szakvéleményben rögzített […] Nagyközség átlagos telekáraitól (21.007 Ft/m²). Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy nem indokolt a belterületi telkekre vonatkozó differenciált mértékű telekadó kivetése.” (Köf.5.021/2018/4. számú határozat [33] pont)
• „Nem sérti a telekadó mértékére vonatkozó törvényi szabályokat az az adómérték, amely az adómaximum alatt úgy került meghatározásra, hogy kellően differenciál a rendelet hatálya alá tartozó adóalanyok és a telkek sajátosságait is figyelembe véve.” (Köf.5.013/2017/4. számú határozat [24] pont, valamint Köf.5.021/2017/4. számú határozat [31] pont)

2. Diszkriminatív adómérték tilalma

A másik végletre is figyelnie kell a képviselő-testületnek az adómérték differenciálása során. A rendelet a diszkrimináció tilalmába sem ütközhet, azaz teljesítenie kell az Ebktv.-ben rögzített követelményt, mely szerint az olyan megkülönböztetés tekinthető jogszerűnek, amelyet az adott jogviszonnyal közvetlenül összefüggő, ésszerű indok alapoz meg [Ebktv. 4. § és 7. § (2) bek. b) pont].

Az adómértékekben tehát olyan módon lehet különbséget tenni, hogy ez az előző pontban ismertetett szempontok alapján megalapozott legyen, ezt pedig alá is lehessen támasztani az önkormányzati rendelet indokolásában és hatástanulmányában igazolható módon.

A hátrányos megkülönböztetés tilalmával a következő tavalyi döntések foglalkoznak:

• „Közvetett hátrányos megkülönböztetés valósul meg akkor, ha a telekadó fizetésére szóló helyiadó-fizetési teher legitim adópolitikai cél nélkül – formálisan normatívan meghatározott tárgya ellenére – ténylegesen csak célzottan, egyedileg kötelezett adóalanyt érint.” (Köf.5.010/2018/3. számú határozat [49] pont)
• „Közvetett hátrányos megkülönböztetés valósul meg akkor, ha az építményadó fizetésére szóló helyiadó-fizetési teher legitim adópolitikai cél hiányában, formailag normatív meghatározás nélkül, ténylegesen egyedileg meghatározott adóalanyokra vonatkoztatva állapít meg másokénál lényegesen terhesebb kötelezettséget.” (Köf.5.022/2018/4. számú határozat [53] pont; valamint Köf.5.025/2018/4. számú határozat [52] pont)
• „A Kúria szerint az Ör. vitatott szabályozása nem normatív, mert adófizetési kötelezettség tekintetében az Ör. által kötelezni kívánt homogén csoportot (vagyis az építménytulajdonosokat) közteherviselési szempontból indokolhatatlanul, gyakorlatilag nevesítetten felismerhető alanyra kiterjedően, ezáltal megkülönböztetően differenciálja. […] Az a szabályozás, amelyik az ingatlantulajdonosoknak lényegében egyenként azonosítható módon való kötelezésére épül, sérti az Etv. 9. §-át. Kivételt az képezhet, ha az ilyen szabályozás alkotmányos értéken alapul, ami jelen esetben azonban nem mutatható ki. […] Különösen sérül az egyenlő elbánás azáltal, hogy az egyedileg kiválasztott adóalanyok terhelése átmenet nélkül jelentősen (800 Ft/m²-ről 1850 Ft/m²-re) változott.” (Köf.5.022/2018/4. számú határozat [28], [30]–[31] pont)

Itt is találunk azonban ellenpéldát, amikor a Kúria a megtámadott rendeletről megállapította, hogy az nem diszkriminatív:

• „A Kúria szerint ezért a szabályozás önmagában nem tekinthető diszkriminatívnak, mivel a teremgarázs-építmény és az önálló garázsépítmény közötti megkülönböztetés, figyelemmel az építményadó tárgyára (az adótárgyra és az adókötelezettség tárgyára is) – nem indokolatlan. Az Alaptörvénynek az indítványban fölhozott XV. cikk (1), (2) bekezdéseibe és XXX. cikk (1) bekezdésébe ütközés így nem állapítható meg. Jogszerű megkülönböztetést pedig az önkormányzat szabályozásában alkalmazhat.” (Köf.5.002/2017/5. számú határozat [30] pont)

3. Túlzó adómérték tilalma

Az építmény- és telekadó mértékével kapcsolatban az utóbbi években egyre gyakrabban merül fel, hogy a vagyon adóztatásáról van szó ugyan, ám ez nem jelentheti a vagyon „elkobzását”, nem lehet konfiskáló mértékű, azaz belátható időn belül nem emésztheti fel az adótárgy értékét:

• „A Kúria Köf. 5024/2016/5. számú határozatában a telek értékének 64%-át kitevő éves adómértéket minősítette konfiskálónak arra tekintettel, hogy a következő adóévekben az adóteher összege meghaladta a telek értékét. A Köf.5081/2013. számú ügyben pedig az adótárgy értékének 70%-át kitevő adóteher minősült túlzónak azzal, hogy az eloldódott a vagyontömeg értékétől.” (Köf.5.010/2018/3. számú határozat [46] pont)
• „[…] a külterületi telek értékének közel 70%-át tette ki. Az Ör. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely arra utalna, hogy az érintett Önkormányzat figyelemmel lett volna akár az egyes külterületi ingatlanok között meglévő különbségekre, akár az egyes adóalanyok teherbíró képességére az adómérték megállapításakor. Az adó ilyen mértéke ezért túllép az adókénti funkción. […] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) és (3) bekezdése a Hatv. 6. § c) pontjába ütközik, […]” (Köf.5.081/2012/4. számú határozat II. 8. és 10. pont)
• „Súlyosan aránytalan a forgalmi érték 200% -át elérő mértékű éves telekadó, mert az egy félév alatt felemészti az adóztatott ingatlan értékét.” (Köf.5.001/2018/5. számú határozat [36] pont)
• „[…] a telekadó konfiskáló jellegének eldöntése esetén tekintettel kell lenni a több évet átfogó adóztatási szabályokra, a tulajdon értékének változására és egyéb körülményekre is.” (Köf.5026/2018/4. [29] pont)
• „Az a vagyoni típusú adó, amely egy év alatt felemészti az ingatlan forgalmi értékét, ellentétes a közteherviselés általános elveivel, ezért ebben az esetben a több évet átfogó adóztatási gyakorlat vizsgálatára nincs szükség.” (Köf.5.042/2016/5. számú határozat [33] pont)

A képviselő-testületek ugyanakkor alapvetően szabadon dönthetnek róla, hogy a törvényi határok és szempontok betartásával hogyan állapítják meg az adómértékeket. A Kúria csak az egyértelműen jogsértő esetekben semmisíti meg a rendeletet, ennek hiányában nem avatkozik bele a helyi szabályozásba:

• „Az adómérték akkor ütközik a Helyi adó tv. 6. § c) pontjába, amennyiben az bizonyítható a Kúria előtt folyamatban lévő normakontroll eljárásban.” (Köf.5.027/2016/4. számú határozat [21] pont)
• „[…] Egy adott adóalany gazdasági teljesítőképességének növekedése vagy csökkenése nem ad alapot a helyi adó törvényellenességének megállapítására.” (Köf.5.011/2017/4. számú határozat [37] pont)
• „A Kúria jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy az önkormányzatnak normatív módon kell szabályozni a vagyoni típusú adó mértékét és nem az egyes építmények műszaki állapotához kell igazítani az adózót terhelő építményadó fizetési kötelezettséget. […] A fenti mentességi szabályok alapján is látható, hogy az önkormányzat az építményadó tekintetében differenciálta az adókötelezettséget, további adómentességek biztosításával is hozzájárult ahhoz, hogy a normatív szabályok az adóalanyok teherviselő-képességét is figyelembe vevő helyi adózást alakítsanak ki.” (Köf.5.035/2017/3. számú határozat [22] és [25] pont)

4. Lakáshoz kötődő adókedvezmény szempontjai

A Htv. a helyi adókedvezmények lehetőségének szabályozásakor kiemeli a lakásokra vonatkozó, a lakók szociális helyzetéhez kapcsolódó kedvezmények lehetőségét:

„6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse, […]”

Az, hogy a törvény itt kifejezett szempontokat határoz meg, behatárolja a képviselő-testületek mozgásterét a lakásra vonatkozó adókedvezmények feltételeinek meghatározásakor. Ebben a témában a korábbi években is számos kúriai döntés született, a tavalyi évből pedig a következőket ajánljuk az önkormányzatok figyelmébe:

• „Az Ör. akkor hatályos szövege szerint: »[…] mentes az adó alól […] valamennyi lakás céljára szolgáló ingatlan, melyet bejelentett állandó lakosként a tulajdonos, vagyoni értékű jog jogosultja, illetve azoknak a Ptk. szerinti közeli hozzátartozója lakja […]« […] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az igazgatási aktushoz kötött feltételt a Htv. 6. § d) pontja szerinti nem megengedhető többletfeltételként értékelte, ezért megállapította az Ör. 4. § (4) bekezdés »bejelentett állandó lakosként« fordulatának törvényellenességét.” (Köf.5.006/2017/3. számú határozat [14]–[15] pont)
• „[…] az adókötelezettség alóli mentesülés nem lehet az adóalany igazgatási jellegű nyilvántartásának függvénye.” (Köf.5.035/2018/3. számú határozat [24] pont)

5. Adótárgyak összevonásának tilalma

Szem előtt kell tartanunk, hogy az építményadó és a telekadó tekintetében az adó tárgya nem az ingatlan, hanem az azon álló építmény, illetve a telek (azaz a beépítetlen földterület). Ennélfogva egy ingatlanon több adótárgyat is találhatunk, ami nemcsak egy építményadó- és egy telekadó-tárgyat jelenthet, hanem pl. több építményadó-tárgyat is. A Kúria egyértelművé tette, hogy a különálló épületek mindenképp külön adótárgyat jelentenek, függetlenül attól, hogy azonos ingatlanon (azonos helyrajzi számon) találhatók-e (és attól is, hogy azonos-e az adóalany). Ennek különös jelentősége lehet sávos adómérték esetén:

• „[…] az Önkormányzat az építményadóról szóló önkormányzati rendelete […] szerint az építményadó mértékének kiszámításánál adótárgyanként az egy helyrajzi számon lévő lakás, illetve az egy helyrajzi számon lévő nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész összesített adóköteles hasznos alapterületét kell az adó alapjának tekinteni. Így az építményadó összege a fenti helyrajzi számon található 36 különálló épület hasznos alapterületét összeszámítva, ennek következtében a sávosan progresszív skála legmagasabb adósávjába tartozóan került megállapításra. […] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a jelen ügyben az önkormányzat a törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedett, amikor a fizetendő adó összegét az egyes adótárgyak összevont alapterülete alapján rendelte megállapítani. […] Építményadó esetén a fizetendő adó összegét – azonos adóalany esetében is – adótárgyaként (építményeként) kell megállapítani.” (Köf.5031/2018/5. számú határozat [1], [23] és [25] pont)

6. Önkormányzati autonómia

Amint az egyes részkérdések tárgyalásából is kitűnt, a helyi adók szabályozása körében alapvetően az önkormányzati önállóság érvényesül, csupán a törvényi kereteket egyértelműen átlépő helyi rendeletek esetében kerül sor megsemmisítésre.

A helyi autonómiát tavaly is több esetben megerősítette a Kúria:

• „A Kúria az Alaptörvény és a Bszi. által lehetővé tett normakontroll során az önkormányzati rendeletek célszerűségi vizsgálatát nem végezheti el. Felhatalmazása arra terjed ki, hogy az önkormányzati rendeletek jogszerűségét, más jogszabályokkal való ellentétét vizsgálja, és az ellentét megállapítása esetén az önkormányzati rendeletet megsemmisítse. […]” (Köf.5.002/2017/5. számú határozat [26] pont, Köf.5.003/2017/4. számú határozat [28] pont, valamint Köf.5.008/2017/4. számú határozat [31] pont)
• „Az Önkormányzatnak elvitathatatlan joga, hogy településpolitikája részeként ingatlangazdálkodási politikát folytasson és ahhoz – a jogszerűség keretei között – helyiadó-rendszeri eszközöket is igénybe vegyen.” (Köf.5.007/2017/4. számú határozat [25] pont)
• „A törvény által biztosított esélyegyenlőséget meghaladó „megkülönböztetés”, amit például a településpolitikai vagy tervezési döntések közvetítenek, pusztán e jellegzetesség folytán nem minősül jogellenesnek.” (Köf.5.009/2018/9. számú határozat [38] pont)
• „Megállapítható, hogy az Ör. a mérlegelési jog gyakorlása körében a törvény szabta keretek között maradt. A helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodva ugyanis a prioritások meghatározása a mérlegelési jog körébe tartozik, aminek jogszerű keretek között való gyakorlása ugyanakkor bíróság által nem bírálható felül.” (Köf.5.027/2018/4. számú határozat [30] pont)
• „Az a körülmény tehát, hogy a képviselő-testületi döntés a helyi önkormányzati gazdasági érdekre figyelemmel van, és ezzel érinti természetesen az adózók teherviselését, külön sérelem híján, nem jogellenes. Sem a Htv. 6. § c) pontja, sem 7. § g) pontja ezt a lehetőséget nem zárják ki. […] A települési önkormányzat képviselő-testülete helyi ügyek körébe tartozó mérlegelése keretében – törvény szabta határok között – szabadon differenciálhat, akár közös szabály általánosságának kiterjesztése (azaz a különbözőkre szóló differenciálás mentesség útján való megállapításának mellőzése) útján is. Az Ör. korábbi mentességi szabályának szűkítése tehát az indítvány által hivatkozott alapokon nem kifogásolható.” (Köf.5.014/2018/4. számú határozat [29]–[31] pont)

Az önkormányzatok láthatóan igen komplex feladat előtt állnak, amikor helyi adórendszerük kialakítása, évenkénti finomítása során figyelemmel kell lenniük a Htv. és a kapcsolódó jogszabályok teljes követelményrendszerére. A törvényben megfogalmazott elvek értelmezésében, gyakorlati kibontásában ezért érdemes a Kúria döntéseire támaszkodni, különösen az olyan nehezen megfogható előírások tekintetében, mint pl. a helyi sajátosságoknak megfelelő adómegállapítás vagy az olyan látszólagos ellentmondások esetében, amilyennek pl. a differenciálás követelménye és a diszkrimináció tilalma tűnik.

Bár a kúriai döntések mennyisége további komplikációt jelent, reméljük, a fenti áttekintés segítséget fog jelenteni, hogy a lakosokkal és a vállalkozásokkal szemben „fair” módon kerüljenek beszedésre a települések üzemeltetéséhez, fejlesztéséhez szükséges források.

Forrás: a Kúria honlapja – Határozatok egyedi ügyekben – Önkormányzati ügyek (kuria-birosag.hu/hu/onkugy), valamint a Belügyminisztérium Önkormányzati Hírlevele 2018. évi 1–15. szám (kormany.hu/hu/dok?source=1&type=301)