dr. Semperger Zsolt
kormánytisztviselő  
Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály 

Gyakran előfordul, hogy egy helyzetet visszamenőleg kell rendezni. Ha ehhez jogalkotásra van szükség, körültekintőnek kell lennünk, hogy biztosan azt a joghatást váltsa ki a rendelet, amit szerettünk volna.

A visszamenőleges
hatály tilalma

A jogszabályokat nem lehetséges egy múltbéli időpontban hatályba léptetni (így a módosító és hatályon kívül helyező rendelkezéseket sem). A Jat.^[1] 7. § (1) bekezdése alapján a hatály leghamarabb a kihirdetést követő napon kezdődhet. (Ezt az időpontot a (2) bekezdés sürgős esetben is csak néhány órával engedi előrehozni.) Egyetlen kivétel van a visszamenőleges változtatás tilalma alól: ha a Kúria vagy az Alkotmánybíróság megsemmisít egy jogsértő rendelkezést, ezt bizonyos esetekben visszaható hatállyal is megteheti.

A visszamenőleges
alkalmazás

Egy rendelkezés alkalmazása (nem a hatálya, csak az alkalmazása) viszont elrendelhető visszamenőleg is, feltéve, hogy – magán az önkormányzaton kívül – senkire nézve sem tartalmaz szigorítást. A szigorítás tilalmát a Jat. 2. § (2) bekezdése teszi egyértelművé.

Egy visszamenőleges kedvezmény (pl. támogatási összeg emelése, lakbércsökkentés, adókedvezmény stb.) bevezetése tehát a következőképp oldható meg:

• a jogszabály szövegét nem változtathatjuk meg visszamenőleg: azaz nem mondhatjuk azt decemberben, hogy idén januártól más volt a szöveg,
• de a jogszabály alkalmazását már elrendelhetjük visszamenőleg: tehát mondhatjuk azt, hogy az új rendelkezés holnaptól hatályos ugyan, de a régebbi jogviszonyokra is kihat utólag.

Erre a megkülönböztetésre azért van szükség, mert a jogbiztonság legalapvetőbb feltétele, hogy mindig egyértelmű legyen, pontosan hogyan szól egy szabály. A visszamenőleges módosítás lehetősége azonban azt jelentené, hogy sosem ismerhetnénk biztosan a jelenlegi szöveget, hiszen az csak feltételesen létezne. (Sőt ha lehetséges lenne utólag azt mondani, hogy január óta más volt a szabály, az azt is jelentené, hogy aki januárban még a régi szabályt tartotta be, az jogsértően járt el, anélkül hogy erről tudhatott volna.)

Példa a visszamenőleges alkalmazás jogszerű elrendelésére:

22/2022. (XI. 22.) önkormányzati rendelet
az építményadóról szóló 17/2017. (XI. 17.) önkormányzati rendelet módosításáról

[…bevezető rész…]

1. §

[…módosító (pl. adómértéket csökkentő) rendelkezések…]

2. §

Az […alaprendelet…] a következő 10. §-sal egészül ki:

„10. § E rendeletnek a 22/2022. (XI. 22.) önkormányzati rendelettel megállapított … §-ának rendelkezéseit a 2022. január 1-jén vagy azt követően keletkezett valamennyi adókötelezettségre alkalmazni kell.”

3. §

Ez a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba.

A visszamenőleges alkalmazás szabályozásakor ügyelnünk kell a következőkre:

• Egyértelművé kell tenni, mi lesz a sorsa a korábban már lezárult, illetve a folyamatban levő ügyeknek (kivéve, ha ezt magasabb szintű jogszabály, pl. a Jat. szabályozási átmenetre vonatkozó 15. §-a már rendezi).
• Nem szabad diszkriminatív helyzetet okoznunk azzal, hogy a kedvezményre jogosultak azon része, akiknek az adott ügye már lezárult, eljárási lehetőség hiányában a valóságban esetleg kiszorul a kedvezményből (pl. ugyanolyan helyzetben levők közül az egyikük magasabb összegű szociális ellátást kap, a másikuk pedig alacsonyabbat csupán azért, mert amikor neki megítélték, még szigorúbb volt a rendelet).
• Fizetési kötelezettségek tekintetében a Stabtv.^[2]§ (1) bekezdése tovább konkretizálja az utólagos szigorítás – a Jat. 2. § (2) bekezdésében általánosan megfogalmazott – tilalmát.

• Fizetési kötelezettségek esetében a kedvezmény is csak korlátozottan nyújtható visszamenőleg. Nem vonatkozhat egy utólagosan meghatározott csoportra, azaz ki kell terjednie mindenkire (pl. minden természetes személyre), akit az adott fizetési kötelezettség érint [Stabtv. § (2) bek.].
• Az egységes szerkezetű szöveg közzétételekor is törekednünk kell az egyértelműségre. A fenti példát figyelembe véve: a módosításnak a 17/2017. (XI. 17.) önkormányzati rendelet 2022. december 23-ai időállapotában kell megjelennie, hiszen akkor lépett hatályba a módosító rendelet. A korábbi, 2022. január 1-jei szövegállapoton természetesen nem változtathatunk. (Ezt az IJR LocLex, ha rendeltetésszerűen használjuk, megoldja helyettünk.)^[3]

A fentiek szem előtt tartásával oly módon oldható meg az önkormányzati rendeletalkotás, hogy mind a képviselő-testület szándékának teljesüléséhez, mind pedig a jogbiztonsághoz fűződő közérdek érvényre jusson.

Jogsértő rendeletek sorsa

Ha egy rendelet megalkotásakor a képviselő-testület mégis megsérti a fenti tilalmakat, ellentmondásos helyzet elé állít minden érintettet. A rendelet ugyanis jogszabály, amit kötelező betartanunk, ez alól pedig az sem jelent kivételt, ha látjuk, hogy törvénysértő. Sem az ügyfélnek, sem a jegyzőnek, sem a kormányhivatalnak nincs felhatalmazása arra, hogy semmisként kezelje a rendeletet. Csupán arra van lehetőségünk, hogy megindítsuk azt az eljárást (közigazgatási per vagy törvényességi felügyeleti vizsgálat), amelynek a többedik lépcsőjében végül a Kúria vagy az Alkotmánybíróság megsemmisíti a rendeletet.

A gyorsabb és békésebb út az, ha a képviselő-testület saját maga módosítja (vagy helyezi hatályon kívül) a rendeletet. Ez azonban nem mindig járható út, hiszen ha pl. egy múltbeli időpontban léptette hatályba a rendeletét, ezt csak úgy tudná orvosolni, hogy ugyanabban a múltbeli időpontban helyezi hatályon kívül, ami szintén jogsértő lenne. Ilyen esetben csak a Kúria vagy Alkotmánybíróság szüntetheti meg teljes egészében a jogsértést, mivel nekik van lehetőségük visszamenőlegesen (akár a hatálybalépése, akár a kihirdetése időpontjára visszamenő hatállyal) megsemmisíteni a rendeletet [Kp. 146. § (4) bek., Abtv. 45. § (4) bek.].

Hatályba lépés előtti módosítás

Előfordulhat olyan eset, hogy a rendeleten akkor kell változtatni, amikor még hatályba sem lépett. (Pl. a közelmúltban az adó- és díjstop bevezetésekor is erre volt szükség, ha egy már november-decemberben kihirdetett önkormányzati rendelet a következő január 1-jén lépett volna hatályba, de időközben vissza kellett vonni.)

Ilyenkor a módosítás és a hatályon kívül helyezés helyett

• eltérő szöveggel való hatálybalépést kimondó vagy
• hatályba nem lépést kimondó

rendelkezést kell használnunk. E rendelkezést pedig ugyanazzal a nappal kell hatályba léptetni, amikor az eredeti rendeletünk hatályba lépne [Jat. 9. § (3) bek.].

Pl. ha az eredeti rendeletünk a 2023. január 1-jei hatályba lépésére vár:

1. §

A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátásokról szóló 33/2022. (XII. 1.) önkormányzati rendelet 1. § (1) bekezdése a „…” szövegrész helyett a „…” szöveggel lép hatályba.

2. §

Ez a rendelet 2023. január 1-jén lép hatályba.

VAGY

1. §

Nem lép hatályba a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátásokról szóló 23/2022. (XII. 1.) önkormányzati rendelet.

2. §

Ez a rendelet 2023. január 1-jén lép hatályba.

Határozatok és utasítások

Mindezeket a szabályokat nemcsak a rendeletre, hanem:

• a képviselő-testület normatív határozatára,
• a nemzetiségi képviselő-testület normatív határozatára,
• a bizottság normatív határozatára,
• a társulási tanács normatív határozatára,
• a polgármester normatív utasítására és
• a jegyző normatív utasítására

is alkalmazni kell a Jat. 1. § (4) bekezdése alapján.

[1]                 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról [Jat.]

[2]                 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról [Stabtv.]

[3]                 Lásd e számunk 18. oldalán: IJR LocLex kérdések-válaszok