Dr. Bihari Márta
hatósági szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Hatósági, Építésügyi és Oktatási Osztály

1. A tényállás tisztázása, a szabad bizonyítás elve

Kiindulópontként fontos megemlíteni, hogy míg a Ket.-ben az elsőfokú eljárás egységes szabályozást kapott, az Ákr.-ben az elsőfokú eljárás szétbontásra került a kérelemre induló és a hivatalbóli eljárásokra. Amíg a Ket.-ben a bizonyítás tehát az elsőfokú eljárásra vonatkozó szabályok között szerepelt, az Ákr.-ben a szétbontott eljárások közül a kérelemre induló eljárás szabályainál helyezték el.

A tényállás tisztázási kötelezettséggel való kiemelt foglalkozást az indokolja, hogy annak a jelentősége nem csak az elsőfokú, hanem a másodfokú eljárásban is jelentős, ugyanis a bíróság csak azon közigazgatási határozatot fogadja el jogszerűnek, ahol a tényállás az ügy eldöntéséhez szükséges mértékben és kellőképpen tisztázott, ezen túl pedig még azt is, hogy a tényállás tisztázási kötelezettségének a hatóság milyen módon tett eleget (ld.: Kúria Kfv.II.37.701/2015/6.)

Magán a bizonyítási rendszeren az Ákr. alapvetően nem változtatott, a tényállás tisztázásának továbbra is két módja van. Az egyik a rendelkezésre álló adatokból levont következtetések, a másik a bizonyítási eljárás útján megszerzett tényállási elemek.

Az Ákr. 62. § (4) bekezdése továbbra is a szabad bizonyítás elvét mondja ki, azaz a bizonyítékokat egyenként és összességükben kell értékelni, a tényállást pedig az ezeken alapuló szabad meggyőződés alapján kell megállapítani.

A gyakorlatban azonban sokszor előfordul, hogy pl. két tanú vallomása ellentmondásos vagy egy tanú vallomása önmagában ellentmondásos, vagy esetleg a szakvélemény hiányos. Ezekben az esetekben az Ákr. – szemben a Ket.-tel – semmiféle iránymutatást nem ad, a jogalkalmazóra bízza az ellentmondások feloldását, ezért ezekben az esetekben a korábbi módszerek alkalmazhatóak (szakértő meghallgatása, tanúk ismételt meghallgatása stb.).

Az Ákr. 62. § (2) bekezdése kimondja, hogy minden, a tényállás tisztázására alkalmas bizonyíték felhasználható, feltéve hogy törvényesen beszerzett. A törvényesen beszerzett bizonyíték felhasználása a tisztességes eljárás biztosítékául szolgál. Kiemelést igényel ezzel kapcsolatban, hogy ha pl. a tanú meghallgatása során a jogaira, kötelezettségeire és a hamis tanúzás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés elmarad, az jogszabálysértéssel megszerzett bizonyítéknak minősül, így nem használható fel.

Jelentős változás, hogy amíg a Ket. 50. § (5) bekezdése gyakorlatilag korlátlan kötött bizonyítást engedett az ágazati jogszabályoknak („Törvény előírhatja, hogy a hatóság a határozatát kizárólag valamely bizonyítási eszközre alapozza, továbbá jogszabály meghatározott ügyekben kötelezővé teheti valamely bizonyítási eszköz alkalmazását, illetve előírhatja valamely szerv véleményének a kikérését.), addig az Ákr. 62. § (5) bekezdése csakis okirat esetében, közérdeken alapuló kényszerítő indok fennállása esetén teszi lehetővé kötelező bizonyítási eszköz igénybevételévnek kötelező előírását.

Fontos azonban kiemelni – visszautalva az előzőekben már említett bírósági gyakorlatra –, hogy a bíróság a közigazgatási szerv bizonyítási kötelezettségének teljes terhét nem veheti át, a közigazgatási határozat tartalma a közigazgatási per alatt nem egészíthető ki, a bíróság a hiányzó indokokat jogszerűen nem pótolhatja (ld.: KGD2015.192. és BH2016.189.). Ezek az ítéletek természetesen a Ket. hatálya alatt születtek, de feltehetően az Ákr. esetében is irányadók lesznek.

2. A bizonyítási kötelezettség és a bizonyítási teher

A bizonyítási kötelezettség (azaz hogy az adott tényt kinek kell bizonyítani) nagyobb részben a hatóságot terheli, de kérelemre irányuló eljárásban az ügyfél maga is szolgáltathat adatot.

Ha a bizonyítási teher (azaz hogy a sikertelen bizonyításnak ki viseli a következményeit) a hatóságot terheli, mulasztása esetén a bíróság hatályon kívül helyez, és új eljárásra utasít. Ha az ügyfelet terheli, a kérelem elutasítása vagy az eljárás megszüntetése a jogkövetkezménye.

Gyakori eset, hogy kérelemre induló eljárásoknál a hiánypótlási felhívásra az ügyfél nem nyilatkozik, akkor a hatóság a rendelkezésére álló adatok alapján dönthet, az eljárás megszüntetésére nem köteles. Az ügyfél szempontjából ez azonban nem mindegy, mert ha a kérelem elutasításra kerül, az ítélt dolgot eredményez, így a kérelem újbóli benyújtása esetén a kérelmet vissza kell utasítani (Ákr. 46. § (1) bek. b) pont).

A hatóságot terhelő bizonyítási kötelezettség alól mentesek a köztudomású tények, a hivatalosan ismert tények, a vélelem, a fikció és az ideiglenes igazság.

A vélelem kapcsán kiemelendő, hogy a bizonyítási teher átfordulásával a vélelmezett tényt nem annak kel bizonyítania, aki mellett a vélelem áll, hanem annak, aki azt cáfolni akarja. A vélelem lehet természetes és törvényi. A természetes vélelem valójában közvetett bizonyítás, amely akkor alkalmazható, ha nincsenek közvetlen bizonyításra alkalmas bizonyítékok. Törvényi vélelmet több helyen is találhatunk az Ákr.-ben: a határidőt kétség esetén megtartottnak kell tekinteni (Ákr. 52. § (6) bek.), kézbesítési vélelem (Ákr. 86. § (1) bek. és 87. § (3) bek.), a hatósági nyilvántartásba bejegyzett adatok valódisága és az ennek ismeretében jogot szerzők jóhiszeműsége vélelme (Ákr. 97. § (2) bek.).

Az ideiglenes igazság esetén valamely tényt, annak ellenkező bizonyításáig valónak kell tekinteni, a bizonyítási teher ebben az esetben is átfordul (pl.: holtnak nyilvánított személyt az ellenkező bizonyításig halottnak kell tekinteni).

A fikció azt jelenti, hogy egy tényről azt mondjuk ki, hogy azonos egy másik tényállással, abból a célból, hogy valamely jogkövetkezményt alkalmazni lehessen anélkül, hogy hosszadalmas bizonyítást kellene lefolytatni.

3. Az ügyfél nyilatkozata

Újdonság, hogy jogszabály már nem teheti kötelezővé az ügyféli nyilatkozat beszerzését. Ha a kérelmező ügyfél a hatóság felhívására nem nyilatkozik, és ennek hiányában a kérelem nem bírálható el, és az eljárást hivatalból nem folytatja, az eljárást a hatóság megszünteti (Ákr. 47. § (1) bek. b) pont). Egyértelműen rendelkezik az Ákr. arról, hogy csak a kérelmező ügyfél nyilatkozattételi felhívásának megtagadása esetén lehet az eljárást megszüntetni. Egyéb ügyfelek esetében, valamint hivatalból indított eljárásokban más módon kell kikényszeríteni a nyilatkozat megtételét (pl. eljárási bírság).

Itt kell kiemelni, hogy az Ákr. külön fejezetben szabályozza a kiskorú, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorú, valamint a fogyatékossággal élő személyek által tett nyilatkozatok feltételeit (Ákr. 29. §).

Egyéb iránt az Ákr. a Ket. szabályaihoz képest számos ponton átalakítja az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket; megnöveli annak súlyát, szerepét, amely egyúttal nagyobb felelősséget is ró az ügyfelekre, mert egyes esetekben a nyilatkozat – az azzal ellentétes bizonyítékok hiányában – elsődleges bizonyítási eszközzé válhat.

Ellentétben a Ket.-tel (amely ezt csak az irat tekintetében engedi meg), az Ákr. általános jelleggel lehetővé teszi – amennyiben jogszabály nem zárja ki ennek lehetőségét –, hogy a bizonyítékot az ügyfél nyilatkozatával pótolhassa, amennyiben annak beszerzése nem lehetséges (Ákr. 64. § (1) bek.). Ilyen esetben azonban az ügyfelet figyelmeztetni kell a valótlan tartalmú nyilatkozattétel jogkövetkezményeire. Ágazati jogszabályok azonban kizárhatják ezt, lásd pl.

• az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvény 19/A. § (2a) bekezdése,
• a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 25/B. § (1) bekezdése,
• a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény 39. § (1) bekezdése,
• a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 4/A. § (5) bekezdése,
• a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 76/A. § (1) bekezdés b) pontja,
• az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 53/F. § (2) bekezdése.

A bizonyítani kívánt tény lehet annyira személyhez kötött, hogy arról nyilatkozni érdemben csak az ügyfél tud (pl. volt hadiárva és volt hadigondozott családtag járadék iránti kérelme esetén arról, hogy a pénzellátás iránti kérelmet politikai okból elő sem terjeszthette. Előfordulhat az ügyfél személyétől független, rajta kívül álló ok is („vis maior”), pl. ha olyan országból kell az ügyfélnek valamilyen iratot beszerezni, amely háborús övezetbe tartozik.

Az ügyfél nyilatkozatának elfogadásáról rendelkező jogszabályok, például:

• az anyakönyvi eljárásról szóló 2010. évi I. törvény 14. § (2) bekezdése,
• a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 10. § (1) bekezdése.

Az Ákr. csak a hivatalbóli eljárásokban teszi lehetővé az ügyfél adatszolgáltatásra kötelezését. Ha az ügyfél vagy a képviselője az adatszolgáltatást megtagadja, eljárási bírsággal sújtható, kivéve ha esetében tanúzási akadály(ok) áll(nak) fenn (Ákr. 66. § (2)–(3) bekezdései). Az eljárási bírság mértékéről és a kiszabásnál figyelembe veendő mérlegelési szempontokat az Ákr. az eljárás akadályozásának témakörénél szabályozza (Ákr. 77. §).

4. Az irat

Az Ákr. az irat felhasználására vonatkozó szabályokat is egyszerűsíti. Egyértelművé válik, hogy irat bemutatására akkor lehet csak kötelezni az ügyfelet, amennyiben annak beszerzése az elektronikus ügyintézés szablyai (Eüsztv.) alapján nem lehetséges.

Új szabály, hogy az ügyfél az iratot másolatban is benyújthatja – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik –, ha nyilatkozik arról, hogy az az eredetivel mindenben megegyezik. Léteznek olyan eljárások, amelyekben az okirat eredetiségéhez kiemelkedő érdek fűződik, így ezekben az eljárásokban törvény vagy kormányrendelet megkövetelheti, hogy az okiratot az ügyfél eredetben csatolja be (pl. gépjármű vagy ingatlan tulajdonosváltozás bejelentéséhez).

Az iratok, mint bizonyítási eszközök közül a külföldi közokiratok terén is újítást hoz az Ákr. A Ket. a külföldön kiállított közokirat tekintetében a felülhitelesítést általános jelleggel követelte meg. Az Ákr. értelmében azonban a hatóság akkor kéri a felülhitelesítést, ha a külföldön kiállított közokirat eredetiségével vagy tartalmával kapcsolatban kétség merül fel (Ákr. 65. § (3) bekezdés). E szabály indoka, hogy az ügyintézők tekintetében elvárás a legalább középfokú nyelvvizsga megléte, amely „vélelmezi” a nyelvtudást.

5. A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel

A jogintézmény célja, hogy kifejezetten csak az ügyfél, és kifejezetten még a döntés meghozatala előtt, de már a bizonyítási eljárás lefolytatását követően megismerhesse valamennyi bizonyítékot.

Az Ákr. általános jelleggel írja elő a hatóságnak, hogy ha bizonyítási eljárást folytatott le és az eljárás folyamán korábban nem biztosította az ügyfél számára a bizonyítékok maradéktalan megismerését, úgy annak befejezését követően értesítenie kell az ügyfelet, hogy – az iratbetekintési jog figyelembevételével – megismerhesse a bizonyítékokat és további bizonyítási indítványt terjeszthessen elő.

Ez a követelmény nem az ügyfél szubjektív tudatának ismérve, hanem a hatóságot terhelő megismerhetővé tétel objektív követelménye; azaz, ha az ügyfélnek lehetősége lett volna megismerni valamennyi bizonyítékot, de nem élt a jogával, a hatóságot nem terheli ez a kötelezettség (ha például a hatóság az ügyfelet bizonyítékot eredményező eljárási cselekményre idézte, de az idézésre önhibájából nem jelent meg, utóbb nem hivatkozhat arra, hogy nem ismerhette meg az eljárási cselekmény során elhangzottakat).

Az Ákr. indoklása hangsúlyozta, hogy a 76. § az értesítés céljaként tételezi a bizonyítékok megismerésének és a további bizonyítási indítvány megtételének lehetőségét, azonban e rendelkezésből nem következik, hogy az ügyfélnek a bizonyítékokat ténylegesen meg is kellene ismernie. Annak érdekében, hogy az eljárás ne húzódhasson el, a hatóságnak célszerű a jogalkalmazása során az ügyfelek ez irányú „meghallgatását” egyidőben biztosítani, a határidő tekintetében pedig az általános, nyolc napos határidő irányadó (ld. Ákr. 50. § (6) bekezdés).

Forrás: Ákr. oktatói kézikönyv, illetve „Az általános közigazgatási rendtartás alkalmazása – Módszertani útmutató”