dr. Pénzes Emese
kormánytisztviselő
Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály

A kormányhivatalok 2021. év során célellenőrzés keretében vizsgálták meg a települési támogatásokra vonatkozó önkormányzati szabályozást, mely tárgyban több olyan értelmezési kérdés is felmerült, melyben szükségesség vált a Belügyminisztérium (BM) állásfoglalásának beszerzése. A Miniszterelnökség ezen álláspontokat, iránymutatásokat a vizsgálat tapasztalatairól készített összefoglaló jelentésében rögzítette, melyeket az alábbiakban mutatunk be.

I.   A rendkívüli települési támogatás

Az Szt.[1] 45. § (3) bekezdése alapján a képviselő-testület a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint az időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére rendkívüli települési támogatást köteles nyújtani.

A BM álláspontja szerint: „A rendkívüli települési támogatás (a továbbiakban Rtt.) a korábbi önkormányzati segély alapvető funkcióját betöltő ellátási forma. Ahogy 2015. február 28-ig az önkormányzat köteles volt önkormányzati segélyt biztosítani a különböző krízishelyzetek kezelésére, úgy 2015. március 1-jétől az önkormányzat köteles e célra rendkívüli települési támogatást biztosítani. A kialakított álláspont szerint jogszerűek azok a szabályozások, amelyek a rendkívüli települési támogatás bizonyos eseteiben jövedelmi feltételeket határoznak meg, akkor, ha biztosított a támogatáson belül olyan jogcím, amely krízishelyzetben jövedelmi, feltételek vizsgálata nélkül hozzáférhető a szükséghelyzetbe került személyek számára. Az önkormányzati hatáskörben biztosított ellátások célja, hogy a helyi viszonyok ismeretében, azokra reagálva biztosítsanak támogatást, kiegészítve az Szt. alapján országosan azonos feltételekkel hozzáférhető szociális ellátásokat. A településenként eltérő feltételek meghatározása jogszerű és összhangban van a támogatás jellegével. Szakmai szempontból támogatható az a megközelítés, amely bizonyos támogatási formák esetében a jogosultsági feltételek egységesítését vagy keretek közé szorítását célozza.”

„Az Szt. 45. § (4) bekezdése behatárolja az élethelyzeteket és meghatározza ez ellátás nevét is. Amellett, hogy az önkormányzatoknak kötelező Rtt. néven ellátást létrehozniuk, a kötelezettség arra is kiterjed, hogy ennek az ellátásnak az alkalmanként felmerülő krízishelyzetekben támogatási lehetőséget kell biztosítania.”

„A temetési hozzájárulás, a gyógyszersegély, vagy a tüzelőanyag hozzájárulás kizárólag akkor tekinthető Rtt.-nek, ha az alkalmanként jelentkező többletkiadások finanszírozásához nyújt segítséget. Azonban ebben az esetben is indokolt olyan szabályozás megalkotása, amely a rendkívüli élethelyzeteket tágabban határozza meg, nem az egyes kiadástípusok (tüzelő, gyógyszer stb.) felől közelítve, hanem lehetőséget biztosítva arra, hogy az önkormányzat bármilyen, előre nem látott krízis esetén reagálni tudjon.

Nem jogszerű az a gyakorlat, amely szerint az önkormányzat nevesíti az Rtt.-t, de annak keretein belül nem krízisellátást nyújt, hanem más (akár az Szt.-ben felsorolt egyéb célra biztosított) ellátást nevez Rtt.-nek.”

„Az önkormányzatok azon gyakorlata, mi szerint határozatlan időre állapítják meg az Rtt.-t jogszabálysértő, figyelemmel arra, hogy ez nem egyeztethető össze a támogatás céljával, hiszen rendkívüli ellátásról van szó, amely alkalmanként felmerülő kiadások finanszírozásához nyújt segítséget. A határozatlan időre nyújtott ellátás azt jelenti, hogy egy másik települési támogatási forma keretében kellene szabályozni az ellátást.”

„Támogatandóak azok az önkormányzati rendeleti szabályozások, amelyek az Rtt. esetében lehetővé teszik:

• a formakényszer nélküli támogatás kérelmezést,
• a kérelem szóban történő benyújtását,
• a kérelem elbírálásához szükséges igazolások előzetes beszerzésétől történő eltekintést, azok nyilatkozattal történő pótlását,
• az életet, testi épséget veszélyeztető élethelyzet esetén az eljárás lefolytatása nélküli döntéshozatalt és kifizetést,
• a rövid határidővel történő – akár házipénztárból történő – kifizetést.”

II.   A különböző jogcímeken nyújtott egyéb települési támogatások

Az Szt. 45. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a képviselő-testület az e törvény rendelkezései alapján nyújtott pénzbeli és természetbeni ellátások kiegészítéseként, önkormányzati rendeletben meghatározott feltételek alapján – pénzbeli vagy természetbeni formában – települési támogatást nyújt. Települési támogatás keretében nyújtható támogatás különösen

1. a) a lakhatáshoz kapcsolódó rendszeres kiadások viseléséhez,
2. b) a 18. életévét betöltött tartósan beteg hozzátartozójának az ápolását, gondozását végző személy részére,
3. c) a gyógyszerkiadások viseléséhez,
4. d) a lakhatási kiadásokhoz kapcsolódó hátralékot felhalmozó személyek részére.”

A BM, mint szakmai irányító észrevételei a kormányhivatalok települési támogatással (a továbbiakban: Tt.) kapcsolatosan tett megállapításaira vonatkozóan:

1. Szociális helyzettel összefüggést nem mutató feltételnek – és így jogszabálysértőnek – minősítette a kormányhivatal azt az esetet, amikor „a Tt. egyik formájaként definiált ápolási díj nem állapítható meg, ha az ápoló és az ápolt személy öröklési és/vagy eltartási szerződést kötött”.

„Az ápoló és az ápolt személy között öröklési és/vagy eltartási szerződéssel kapcsolatos feltétellel kapcsolatos álláspontunk szerint nem jogszerűtlen az olyan tartalmú rendelkezés, amely öröklési és/vagy eltartási szerződés esetén korlátozza az ellátás igénybevételét. A Ptk.[2] szerint a tartási szerződés célja, hogy – ingyenes tartási szerződést kivéve – ellenszolgáltatás fejében a tartásra kötelezett gondoskodjon a tartásra jogosult eltartásáról, ideértve annak ápolását, gondozását, gyógyíttatását is. Az öröklési szerződés célja, hogy az örökségért cserébe valaki – egyebek mellett – biztosítsa az örökhagyó vagy egy harmadik személy gondozását. Tekintettel arra, hogy az ápolásért ezekben az esetekben az ápoló a tartási vagy öröklési szerződés keretében ellenértéket kap, nem indokolt az önkormányzat által biztosított ellátás igénybevétele az ápolási tevékenység miatt kieső jövedelem pótlására. Amennyiben ingyenes tartási szerződésről van szó, úgy az ápolási díj igénybevétele nem kizárt. […] Indokolt annak vizsgálata, hogy az ápolásra milyen jogviszony keretében kerül sor, így az ügyfél részesül-e ellentételezésben az ápolási tevékenységért.

Szociális helyzetként értékelhető, hogy amennyiben valaki más személy tartására vállal kötelezettséget, feltételezhető, hogy nincs olyan szociális helyzetben, hogy saját maga tartására ne lenne képes. (Annak azonban nincs akadálya, hogy amennyiben az eltartó a szerződés megkötését követően – pl.: munkahely elvesztése okán – kerül átmenetileg olyan helyzetbe, hogy önmaga ellátására nem képes, úgy Rtt., vagy egyéb krízistámogatási forma részére megállapítható.)”

2. Az előző ponthoz hasonlóan szociális helyzettel összefüggést nem mutató feltételként jogszabálysértőnek minősítette a kormányhivatal azt a szabályozási gyakorlatot, amikor a Tt.-ok nyújtásának feltételeként írják elő a meghatározott idő óta az adott településen bejelentett lakóhely/életvitelszerű helyben lakás feltételt.

„Álláspontunk szerint a krízishelyzetben nyújtandó rendkívüli települési támogatáson kívül más támogatási formák esetében nem jogszerűtlen a meghatározott ideje helyben lakás feltételének előírása. Ezzel a kitétellel tudják megakadályozni az önkormányzatok azt, hogy az ügyfelek a magasabb juttatást biztosító településekre költözzenek, csak az ellátás miatt.

Az Szt. személyi hatálya (3. §) is előírja az egyes személyi körök esetében a „Magyarországon élés”, illetve a „Magyarország területén jogszerű tartózkodás” feltételét. E személyi hatályra vonatkozó rendelkezések a szociális rászorultság alapján megállapított ellátások tekintetében is alkalmazandóak, függetlenül attól, hogy rászorultsági feltételt nem tartalmaznak.

Az Szt. hatályára vonatkozó feltételekhez hasonlóan álláspontunk szerint költségvetési forrásaik védelmében az önkormányzatok is jogszerűen alkalmaznak rendeleteik és ellátásaik esetében a személyi hatályra vonatkozó előírást, ideértve a helyben élés, illetve a meghatározott ideje helyben élés feltételét is.

Meglátásunk szerint e megközelítést támasztja alá a Köf.5.045/2016/3. számú kúriai döntés is.”

3. Aggályosnak minősítette a kormányhivatal azt a szabályozást is, amely rögzíti, hogy a házastársak akkor tekinthetők különélőnek, ha a lakcímük is különböző. Indokolása szerint „az önkormányzat egyrészt túlterjeszkedett az Szt. 132. § (4) bekezdés g) pontjában foglalt felhatalmazás keretén, mivel a Tt. keretében nyújtott ellátások jogosultsági feltételeként nem szociális szempontok figyelembe vételéről is rendelkezik, másrészt a hatályos nemzeti joganyagban nincs olyan jogszabály, amely előírja, hogy a házastársak házassági vagyonjogi közösségük megszűnését követően házasságuk felbontásától függően vagy attól függetlenül külön lakóhelyet létesítsenek, hiszen az Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdése értelmében a Magyarország területén törvényesen tartózkodó személyek – magyar állampolgárok, érvényes úti okmányokkal rendelkező külföldiek stb. – belátásuknak megfelelően jogosultak a lakóhely vagy tartózkodási hely önmaguk számára történő meghatározására, ebben nem korlátozhatók;”

„A […] megállapítással nem értünk egyet. Ilyen típusú szabályozás található például az Szt. végrehajtási rendeletében is. A pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdés szerint: »Az Szt. 4. §-a (1) bekezdésének l) pontja alkalmazásában a házastársak akkor tekinthetők különélőnek, ha a lakcímük különböző.«”

4. A kormányhivatal szerint az a szabályozási mód, amely szerint „a rendszeres Tt.-ként nyújtott lakhatási támogatást a képviselő-testület a szociálisan rászoruló családok nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadások viseléséhez is nyújtja, ellentétes az Szt. 45. § (1) bekezdés a) pontjával. Tt. keretében nyújtható támogatás különösen a lakhatáshoz kapcsolódó rendszeres kiadások viseléséhez járul hozzá. A nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadás nem minősül lakhatáshoz kapcsolódó rendszeres kiadásnak, így ezen a jogcímen támogatás nem nyújtható. Az Szt. „különösen” szófordulattal adott széleskörű felhatalmazása lehetőséget ad arra, hogy az önkormányzat e célból is adjon támogatást, azonban azt más elnevezéssel kell ellátni.”

„A […] megállapítással kapcsolatos álláspontunk szerint a feltétel nem jogszerűtlen, mivel elképzelhető, hogy a család nem lakás céljára szolgáló helyiségben él. Ebben az esetben az e helyiség fenntartásával kapcsolatos költségek fenntartásához kell támogatás biztosítani a rászoruló személyek részére. A korábbi lakásfenntartási támogatásra vonatkozó szabályok alapján is adható volt az ellátás nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartása érdekében. (2015. február 28-ig hatályos Szt. 38. § (1) szerint: »A lakásfenntartási támogatás a szociálisan rászoruló háztartások részére a háztartás tagjai által lakott lakás, vagy nem lakás céljára szolgáló helyiség fenntartásával kapcsolatos rendszeres kiadásaik viseléséhez nyújtott hozzájárulás. […]«)”

5. Diszkriminatív szabályozási elemként jelölte meg a kormányhivatal azt az önkormányzati szabályozást, amikor „a jogosultsági feltételek körében nem veszik figyelembe az egyedül és a többszemélyes háztartásban élők helyzete közötti különbséget (ezáltal ugyan látszólag megfelelnek az egyenlő bánásmód követelményének, gyakorlatilag azonban mégis hátrányban részesítik az egyedül élő rászorulókat, így az Ebtv.[3] 9. §-a szerinti közvetett hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg)”.

„Álláspontunk szerint az ilyen jellegű szabályozás nem méltányos, azonban nem tekintendő jogszerűtlennek. Nem állapítható meg ugyanis olyan, az Ebtv. 8. § szerinti védendő tulajdonság, amely alapján az ügyfeleket a szabályozás diszkriminálná. Számos olyan törvény alapján biztosított ellátás létezik, amelynek jogosultsági feltételei, összege nem veszik figyelembe a háztartás tagjainak számát.”

[1] 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról [Szt.]
[2] 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről [Ptk.]
[3] 2003. évi CXXV. törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról [Ebtv.]