Dr. Pénzes Emese
kormánytisztviselő
Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály

Sorvezetőként foglaljuk össze az önkormányzati rendelet bevezető részére vonatkozó jogszabályi előírásokat annak érdekében, hogy segítsük az önkormányzatok jó gyakorlatának kialakítását. Igaz ugyan, hogy a Kormányhivatal az elmúlt időszakban lefolytatott törvényességi célvizsgálatok során többször is felhívta a figyelmet a bevezető rész hibáira, a tapasztalatok mégis azt mutatják, hogy az önkormányzatok csak az adott tárgyú rendelet(ek) esetében végezték el a javítást, a többi norma – beleértve az újonnan megalkotottakat is – esetében továbbra is előfordul egyik-másik jogszabályi rendelkezés figyelmen kívül hagyása.

Az önkormányzati rendelet bevezető részére vonatkozó részletszabályokat a Jszr. ^[1] tartalmazza, melynek 52. § (1) bekezdése szerint rendelet esetében a bevezető rész kötelező szerkezeti egység. A bevezető részt a jogszabály megjelölése után közvetlenül kell elhelyezni, annak cím nem adható és fontos, hogy egyetlen, sortöréssel tagolható mondatból kell állnia [Jszr. 59. §].

1. Eredeti jogalkotói hatáskör vagy felhatalmazás?

 Eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotni tervezett helyi önkormányzati rendelet esetében az önkormányzat eredeti jogalkotói hatáskörét megállapító rendelkezésként az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését kell megjelölni [Jszr. 53. § (2) bekezdés].

A nem eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotni tervezett rendelet bevezető részében egyértelműen meg kell jelölni a jogszabály egyes rendelkezéseinek a megalkotásához szükséges valamennyi olyan felhatalmazó rendelkezést megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a rendeletet kiadják [Jszr. 54. § (1) bekezdés].

Az egyértelműség követelményéből az következik, hogy nem elegendő csupán a felhatalmazást adó jogszabály megjelölése, hanem annak megfelelő szakaszát (bekezdését, pontját) is fel kell tüntetni.

Fontos, hogy amennyiben a rendelet megalkotására felhatalmazás alapján kerül sor, az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése ne kerüljön feltüntetésre. A Kúria Köf.5012/2017/6. számú határozata rögzítette, hogy egy adott önkormányzati rendelet általában nem alkotható meg részben eredeti jogkörben, másik részben pedig felhatalmazás alapján. Így ugyanis ellentmondásos szabályozási helyzet keletkezhet. Az alaptörvény 32 cikk (2) bekezdéséből, miszerint a helyi önkormányzat „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot” eleve vagylagosság következik.

2. A feladatkört meghatározó rendelkezés

A bevezető részben a rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezés vagy az eredeti jogalkotói hatáskört megállapító rendelkezés után meg kell jelölni azt a feladatkört megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a jogszabályt kiadják [Jszr. 55. § (1) bekezdés].

Önkormányzati rendelet bevezető részének a megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni [Jszr. 55. § (5) bekezdés].

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés pontjai közül feladatkörként alapvetően a c)-i) pontok tüntethetők fel, az a) pontban meghatározott általános rendeletalkotási feladatra akkor lehet hivatkozni, ha az egyéb törvényekben nem található a konkrét feladatkört meghatározó rendelkezés.

A helyi önkormányzatokról szóló törvény, azaz az Mötv.^[2] esetében a 13. § (1) bekezdése tartalmazza a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatokat. A Csongrád-Csanád vármegyében működő önkormányzatok rendeleteiben az Mötv. 23. § (5) bekezdésének pontjai nem jelölhetők meg, azok ugyanis a kerületi önkormányzat feladatait tartalmazzák.

Amennyiben az adott – konkrét – feladatkört sem az Alaptörvény, sem pedig az Mötv. nem tartalmazza, akkor elsősorban a felhatalmazást adó ágazati törvényben keresendő a feladatkört meghatározó rendelkezés.

3. Hozzájárulás, egyetértés, véleményezés tényének feltüntetése

1. Önkormányzati rendelet bevezető részében meg kell jelölni, ha az önkormányzati rendeletet a társulásban résztvevő helyi önkormányzat képviselő-testületének hozzájárulásával vagy a társult képviselő-testület döntésének megfelelően alkotják meg (Jszr. 52. § (4) bekezdés).

   Itt alapvetően arról az esetről van szó, ha egy tárgyban – pl. egészségügyi ügyeleti körzet kialakítása – a társulás székhelye szerinti önkormányzat alkotja meg a rendeletet a társulás tagjaira is kiterjedő hatállyal.

2. Ha a felhatalmazó rendelkezés úgy rendelkezik, hogy a rendelet más személlyel vagy szervvel egyetértésben adható ki, a rendelet tervezetének a bevezető részében az egyetértés tényére utalni kell. Az egyetértés tényét közvetlenül a megalkotás aktusára utaló kifejezés előtt az egyetértő megjelölésével kell feltüntetni [Jszr. 57. § (1)-(2) bekezdés].
3. Ha a rendelet előkészítése során valamely szerv jogszabályban biztosított, érvényességi kelléknek minősülő véleményezési jogkörrel rendelkezik, a bevezető részben a véleményezés tényét fel kell tüntetni [Jszr. 58. § (1) bekezdés].

Az A és B ponthoz kapcsolódóan az alábbi összefüggésekre is figyelemmel kell lenni:

A Jszr. 52. § (3) bekzedéséhez fűzött Kommentár szerint „[a]zokban az esetekben, amikor jogszabály egy másik jogszabály megalkotására vonatkozó eljárásban más személyt vagy szervet véleményezési vagy egyetértési hatáskörrel ruház fel, vagy ezek véleményének kikérését írja elő, a jogalkotó hatáskör annyiban korlátozott, hogy az kizárólag a megjelölt szervek vagy személyek véleményének kikérését, illetve egyetértésének beszerzését követően gyakorolható. A közreműködést kötelezővé tevő jogszabályban foglalt rendelkezések figyelmen kívül hagyása esetén – ha a közreműködés alkotmányossági követelmény – a jogszabály nem felel meg az érvényességi kellékeknek, tehát alkotmányellenes. A más jogszabályban foglalt rendelkezések teljesülésének ellenőrzése érdekében szükséges az ilyen közreműködések megvalósulására vonatkozó hivatkozást a bevezető rendelkezések között rögzíteni.”

Fentiekkel összefüggésben a Jszr. 77. § (2) bekezdésének b) pontja az alábbi rendelkezést tartalmazza:

Jszr. 77. § (2) A felhatalmazó rendelkezésben meghatározhatóak a rendeletalkotás további feltételei:
[…]
b) ha a rendeletet valamely egyetértővel egyetértésben vagy valamely személy vagy szerv véleményének kikérésével kell megalkotni.

A Jszr. 77. § (2) bekezdéséhez fűzött Kommentár értelmezi és egyértelművé teszi, mely esetben korlátozott a jogalkotói hatáskör:

„Ha a rendeletet valamely jogalkotói hatáskörrel rendelkező szervvel vagy személlyel egyetértésben vagy valamely személy vagy szerv véleményének kikérésével kell megalkotni, akkor az egyetértőre vagy a véleményezőre vonatkozó hivatkozást gondolatjelek között, a felhatalmazó rendelkezésre meghatározott elemek közül a rendeletben kifejezés elé írva kell megjelölni.”

Fentiek alapján a véleményezési (egyetértési) jogkörrel érintett önkormányzati rendeletek körében két típus különböztethető meg.

Egyik azon rendeletek köre, amelyek esetében a jogalkotói hatáskör korlátozott, és kizárólag a megjelölt szervek véleményének kikérését, illetve egyetértésének beszerzését követően gyakorolható. Az önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazást adó törvényi rendelkezés megfogalmazásából megállapítható, hogy az egyetértési/véleményezési jogot gyakorló szervre utalást a rendelet bevezető részének tartalmaznia kell.

E felhatalmazó rendelkezés típusra példa az alábbi jogszabályhely:

„Mötv. 12. § (2) A feladat- és hatáskör vállalásáról a települési önkormányzat képviselő-testülete – a feladat- és hatáskör eredeti címzettjének előzetes egyetértése esetén – rendeletben, a társulás határozatban dönt a feladat- és hatáskör vállalás tervezett időpontját megelőzően legalább három hónappal korábban.”

Ebben az esetben a jogszabály megalkotásához szükséges, hogy a rendelet bevezető része feltüntesse az előzetes egyetértési jogot gyakorló önkormányzatot is.

Másik pedig azon rendeletek köre, amelyek esetében az előzetes vélemény kikérést jogszabály írja elő, vagy jogszabály a rendeletalkotás garanciális feltételeként szabja az előzetes véleményeztetési eljárás lefolytatását. Ezekben az esetekben a bevezető rendelkezésben nem kell feltüntetni a véleményező szervet, célszerű arra a rendelethez fűzött indokolásban utalni, de az előterjesztésnek – a törvényességi ellenőrzés lefolytatását elősegítve – mindenképpen tartalmaznia kell.

Példa a véleményezési joggal érintett rendeletek típusára:

• a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény § (1) bekezdés c) pontjában és 48. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezés és a véleményeztetésre vonatkozó kötelezettség megállapítása, illetve
• véleményezési jogkörrel érintettek a helyi építési szabályzatok is a településtervek tartalmáról, elkészítésének és elfogadásának rendjéről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 419/2021. (VII. 15.) Korm. rendeletnek „a településtervek, a kézikönyv és a településképi rendelet adatszolgáltatásának, egyeztetésének és elfogadásának eljárási szabályairól” szóló VIII. fejezetében foglaltak szerint.

A véleményezési eljárás lefolytatása garanciális szabály, ennek hiányában az önkormányzati rendelet megalkotására vonatkozó eljárási szabályok sérülnek. A Kúria Önkormányzati Tanácsa – követve az Alkotmánybíróság gyakorlatát – több döntésében kifejtette, hogy az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után.

4. Egyéb

A Jszr. 6. § b) pontja rögzíti, hogy nem vezethető be rövid megjelölés a jogszabály bevezető részében.

Fontos megjegyezni, hogy a Jat. ^[3]-ot módosító 2019. évi II. tv. 3. §-a 2019. március 15. napjától megszüntette az önkormányzati rendelet bevezető része módosításának tilalmát, tehát nincs akadálya annak, hogy bármely – a fentiekben kifejtett – hiba esetén a rendelet módosításával orvosolja azt az önkormányzat.

[1] 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet a jogszabályszerkesztésről [Jszr.]
[2] 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól [Mötv.]
[3] 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról [Jat.]