dr. Bihari Márta
hatósági szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Hatósági, Építésügyi és Oktatási Osztály

1. Az azonnali végrehajthatóság (Ákr. 84. §)

Az azonnali végrehajthatóság jogintézményét az Ákr. jóval egyszerűbben szabályozza, mint a Ket., amely azonban nem jelent egyértelműen átláthatóbb szabályozást.

Főszabály szerint a fellebbezés halasztó hatállyal van a végrehajtásra, kivéve azon ügyekben, ahol a törvény a döntésnek az azonnali végrehajtását írja elő.

Az Ákr. 84. §-ában az azonnali végrehajthatóság 3 kötelező esete került szabályozásra.

A b) pontban meghatározott „közérdek védelme” okkal kapcsolatban kiemelendő, hogy a döntésnek tartalmaznia kell, hogy az elrendelt azonnali végrehajthatóság mennyiben szolgálja a közérdeket (Legf. Bír. Kpkf.VI.37.948/2000.).

Ugyanakkor a 84. §-ban foglaltakon túl ágazati jogszabály is meghatározhat egyéb azonnali végrehajthatósági eseteket is (vö. az Ákr. 8. § (3) bekezdésével, miszerint miniszteri rendelet kivételével jogszabály e törvény szabályaival összhangban álló, kiegészítő eljárási rendelkezéseket állapíthat meg.)

Ha a hatóság a döntés azonnali végrehajtását elrendelte, a benyújtott fellebbezés ellenére a döntést végre kell hajtani, a döntés rendelkező részében előírt teljesítési határidő eredménytelen eltelte után elrendelhető a döntés végrehajtása. Ha a határozat nem különíti el, hogy melyik rendelkezésére vonatkozik az azonnali végrehajtás, azt úgy kell tekinteni, hogy valamennyi rendelkezésére (Kúria Kfv.III.37.615/2013/5.).

A Ket. kifejezetten rendelkezett az azonnali végrehajthatóságnak a döntésben történő külön kimondásáról és indokolási kötelezettségéről, míg az Ákr. ezt kifejezetten nem tartalmazza, azonban a 84. § első mondatának szóhasználatából: „azonnal végrehajthatónak nyilvánítja” ez egyértelműen következik. Ennek alapján tehát a döntés rendelkező részében rendelkezni kell az azonnali végrehajthatóságról, illetve az indokolási részében annak indokáról.

A bírósági gyakorlat szerint:

• az elrendelésnek kellő indokát kell adni (ld. Legf. Bír. Kpkf.II.39.178/2002/2.; Kpkf.VI.37.060/2003/2.; Kpkf.VI.37.264/2003/2.; Főv. Ít. 2.Kf.28.025/2004/3.; 3.Kpkf.52.109/2005/2.);
• nem tekinthető megfelelő indokolásnak a jogszabályi feltételként meghatározott közérdekre hivatkozás akkor, ha a döntés nem tartalmazza, hogy az adott közigazgatási ügyben elrendelt azonnali végrehajthatóság mennyiben szolgálja a közérdeket (Legf. Bír. Kpkf.VI.37.948/2000.; Kpkf.VI.37.914/2001/2.). Ehhez be kell mutatni az egyedi körülményeket (Legf. Bír. Kpkf.VI.37.914/2001/2.; Kpkf.VI.38.034/2001/2.; Kpkf.VI.37.888/2001/2.; Kpkf.VI.38.036/2001/2.; Kpkf.VI.37.558/2001/3.; Kpkf.VI.37.438/2001/4.; Kpkf.VI.37.074/2002/2.; Kpkf.IV.37.746/2002/3.);
• az azonnali végrehajtás elrendelésének jogszerűsége – indokolás hiányában – nem állapítható meg (Legf. Bír. Kpkf.VI.37.388/2000/2.);
• önmagában a hatóság által alkalmazott szankciófajta az azonnali végrehajtás elrendelését nem teszi feltétlenül indokolttá (Legf. Bír. Kpkf.VI.38.038/2001/2.); ill.
• ha külön jogszabály kógens módon előírja az azonnali végrehajthatóság elrendelését, elegendő az erre való hivatkozás, külön tényállási elemekkel a határozat azonnali végrehajtásának elrendelését már indokolni nem kell (Legf. Bír. Kpkf.III.37.565/2003/2.; Főv. Ít. 4.Kf.28.448/2004/3.).

2. A döntés közlése (Ákr. 85–89. §§)

A döntés közlésének általános szabályai (Ákr. 85. §)

Az Ákr. a Ket. közlésre vonatkozó szabályait alapvetően megtartotta, azzal, hogy az elektronikus közlésre vonatkozó szabályokat az elektronikus ügyintézésről szóló törvény (az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény, a továbbiakban: Eüsztv.) tartalmazza.

A függő hatályú döntések közlésére az általános szabályok alkalmazandók. A függő hatályú végzést csak a kérelmező ügyféllel kell közölni. A függő hatályú határozatot – ha az eljárás megindításakor az ügyfélkör nem teljesen tisztázott, pl. útépítési engedélyezési eljárás – csak az ismert ügyfelekkel kell közölni azzal, hogy indokolt ilyen esetben a hirdetményi közlés.

Az Ákr. 85. § (1) bekezdése szerint a határozatot közölni kell az ügyféllel, valamint azzal, akire nézve rendelkezést tartalmaz. Ezeken kívül (egyéb résztvevő pl. a jkv.vezető is!) – a döntést közölni kell az ügyben eljárt a szakhatósággal/szakhatóságokkal. Az ügyfél tekintetében az Ákr. 10. §-a irányadó. Ha az Ákr. 10. § (2) bekezdése, valamint külön törvény vagy kormányrendelet alapján az ott meghatározott személy vagy szervezet ügyfélnek minősül, akkor a döntést – az ügyféli jogállásra figyelemmel – értelemszerűen velük is közölni kell.

Itt fontos megemlíteni az 1/2019. KMJE jogegységi határozatot, mely kimondja, hogy ha az ügyfél a közigazgatási eljárásban jogi képviseletet vesz igénybe, a jogi képviselő részére történő kézbesítés minősül joghatályos közlésnek. Joghatályos közlés hiányában a jogorvoslati határidők nem kezdődnek meg. Amennyiben az ügyfél tudomást szerez a határozat tartalmáról és a keresetlevelét előterjeszti, a bíróság vizsgálhatja, hogy a joghatályos közlés elmaradása milyen módon érintette az ügyfél jogorvoslathoz és tisztességes eljáráshoz való jogát, valamint a jogbiztonság követelményét.

Az Ákr. 85. §-a alapján a döntés közlésének három módja:

• a főszabály szerinti írásbeli közlés (írásbeli közlésének minősül döntés postai úton, az Eüsztv.-ben szabályozott elektronikus úton való közlése, illetve a hatóság kézbesítője útján történő közlés (ld. Ákr. 26. §, 86. § (7) bekezdés, 87. §.);
• a második, az Ákr. 85. § (1) bekezdés szerint kivételesen alkalmazható típusa a szóbeli közlés, melynek módját az Ákr. 85. § (4) bekezdése tartalmazza;
• a harmadik típusba a közlés sajátos formái sorolhatóak, amelyeket az Ákr. sem az írásbeli, sem a szóbeli közlés körébe nem von (ld. Ákr. 87–89. §-ai). Bár ezek a formák alapvetően írásbeli jellegűek, de az Ákr. 85. § (3) bekezdése nem írásbeli kapcsolattartásként értelmezi ezeket.

Az Ákr. 85. § (3) bekezdése alapján a hatóság – főszabály szerint – a döntés írásbeli közlése esetén azt hivatalos iratként vagy az Eüsztv. és az Ákr. szerint írásbelinek minősülő elektronikus iratként kézbesíti.

A hivatalos irat fogalmát nem az Ákr., hanem – 2013. január 1-jétől – a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Posta tv.) 2. § 18. pontja határozza meg. Ennek megfelelően a hivatalos irat: „az állami vagy önkormányzati szervek, valamint a jogszabályban meghatározott egyéb szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott eljárásában papír alapon, elektronikus adathordozón vagy elektronikus hírközlési hálózat igénybevételével feladott vagy ilyen módon kézbesített, könyvelt postai küldemény, amelynek feladásához vagy kézbesítéséhez (illetve a kézbesítés megkísérléséhez), vagy azok időpontjához jogszabály jogkövetkezményt fűz, illetve amely jogszabályban meghatározott határidő számításának alapjául szolgál, továbbá, amit jogszabály hivatalos iratnak minősít;”

A hivatalos iratra vonatkozó részletes szabályokat – a Posta tv. felhatalmazása alapján – a postai szolgáltatások nyújtásának és a hivatalos iratokkal kapcsolatos postai szolgáltatás részletes szabályairól, valamint a postai szolgáltatók általános szerződési feltételeiről és a postai szolgáltatásból kizárt vagy feltételesen szállítható küldeményekről szóló 335/2012. (XII. 4.) Korm. rendelet határozza meg.

Az eljárásjogban az egyik legfontosabb garanciális, a jogbiztonságot közvetlenül érintő követelmény, hogy kétséget kizáróan megállapítható legyen a döntés közlésének napja. E napot követő napon kezdődik ugyanis néhány nagyon fontos határidő, mint a döntés elleni fellebbezési határidő vagy a perindítási, a kereset benyújtásának határideje. Főszabály, hogy a közlés napja az a nap, amelyen a döntést írásban vagy szóban közölték. Az írásbeli közlés esetén ez vagy a kézbesítés napja, vagy az Eüsztv.-ben meghatározott feltételek beállta. Szóbeli közlés esetén a tényleges közlés napja tekinthető a közlés napjának. A hirdetményi közlés, mint speciális közlési mód esetére az Ákr. kimondja, hogy a hirdetmény kifüggesztését követő tizenötödik napon kell közöltnek tekinteni a döntést. Törvény vagy kormányrendelet eltérően is meghatározhatja a közlés napját.

A kézbesítésre vonatkozó szabályok (Ákr. 86. § )

Az Ákr. 86. § (1) bekezdése kézbesítési fikciót (új terminológia, jogdogmatikai okát lásd az Ákr. indokolásában!) fogalmaz meg arra az esetre, ha a döntést tartalmazó iratot azért nem lehet kézbesíteni, mivel annak átvételét a címzett, vagy meghatalmazottja megtagadta, akkor azt a kézbesítés megkísérlésének napján kézbesítettnek tekintendő. Bár az Ákr. csak a kézbesítettről, illetve a címzettről beszél, a postai törvényre és végrehajtási rendeletére figyelemmel ide kell érteni a helyettes átvevők körét is. Így, amennyiben a döntést tartalmazó küldemény átvételét a helyettes átvevő tagadta meg, akkor is a kézbesítés megkísérlésének napján a döntés kézbesítettnek tekintendő, tehát ez esetben is az ezt követő napon kezdődnek a közléshez fűződő határidők.

Az Ákr. szerint az iratot továbbra is a kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kell kézbesítettnek tekinteni, ha nem kereste jelzéssel érkezett vissza.

Az ismeretlen vagy elköltözött jelzéssel visszaérkezett iratot az első kézbesítési kísérletet követő ötödik munkanapon kell kézbesítettnek tekinteni. Ebben az esetben az Ákr. egyszerűsítő szabályt határoz meg, azaz úgy kell tekinteni, mintha a kézbesítés, annak megkísérlését követő ötödik munkanapon megtörtént volna (kézbesítési fikció), ilyenkor az Ákr. nem várja el a kézbesítés kétszeri megkísérlését. Ennek az az oka, hogy ebben az esetben, ha a címzett ismeretlen, vagy ha elköltözött az adott címről, akkor nem várható el reálisan, hogy egy második kézbesítési kísérlet eredményt hozhatna.

Az Ákr. 86. § (2)–(6) bekezdései tartalmazzák azt, hogy ki és milyen feltételek esetén lehet a kézbesítési fikcióval szembeni kifogást benyújtani. Erre a tértivevényes postai küldeményként feladott hivatalos irat címzettje jogosult. A kifogás benyújtása határidőhöz kötött, amelyen belül elkülöníthetünk egy szubjektív és egy objektív határidőt.

A kifogás benyújtására relatív határidőként a tudomásszerzéstől számítva tizenöt nap, objektív határidőként negyvenöt nap áll a címzett rendelkezésére. Az objektív határidőn túl a kifogással akkor sem lehet élni, ha a tudomásszerzés később következett be. A határidők többek között, így ez esetben is a jogbiztonságot hivatottak szolgálni, ezért a kifogás vonatkozásában időbeli határt szabnak. Ami a tudomásszerzést illeti, annak időpontját a címzettnek kell igazolni vagy legalább valószínűsítenie kell.

A döntés közlésének sajátos módjai – hirdetményi közlés,
közhírré tétel

Az Ákr. – ellentétben a Ket. azon rendelkezésével, amely szerint a hirdetményi kézbesítésre vonatkozó szabályok szubszidiárius jellegűek, azaz azokat csak jogszabály eltérő rendelkezése hiányában lehetett alkalmazni – kötelező jelleggel határozza meg a hirdetményi kézbesítés (közlés) szabályait.

Az Ákr. 88. §-ában szabályozott esetkörök közül kiemelést érdemel az (1) bekezdés b) pontjában szabályozott esetkör, mely alapján a közlést hirdetmény útján kell teljesíteni, ha nem az ügyfél címe ismeretlen, hanem az ügyfél valamely más oknál fogva nem, vagy csak nagyon nehezen elérhető a kézbesítés hagyományos formáival. A Ket. ilyen okokként nevesítette korábban az ismeretlen jogutódot, valamint akkor, ha az ügyfél nem jelölt meg a Ket. szerinti kézbesítési meghatalmazottat, továbbá, ha az előbb felsorolt okokon kívül az egyéb közlési módok alkalmazása elháríthatatlan akadályba ütközött, vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozott. Az Ákr. szerinti elháríthatatlan akadály esetében a hatóság jellemzően már megkísérelte a kézbesítést valamilyen más módon, addig az előre eredménytelen fordulat azt jelzi, hogy ilyenkor a hatóság számára már a kézbesítés egyéb formáinak alkalmazása előtt nyilvánvaló, hogy azok nem vezethetnek eredményre. Ilyen esetkört jelenthet az, ha maga nemcsak az ügyfél lakcíme, hanem magának az ügyfélnek a személye is ismeretlen, abban az esetben, ha annak kiderítése előre eredménytelennek mutatkozik. Az Ákr. egy esetet sorol ide, azt, ha az egyéb közlési módok alkalmazása elháríthatatlan akadályba ütközik, vagy alkalmazásuk előre eredménytelennek mutatkozik. A korábban külön nevesített esetekre figyelemmel, az ismeretlen jogutód, valamint a kézbesítési meghatalmazottal nem rendelkező ügyfél esetében a kézbesítés akadályozottságának az esete merül fel. Erre figyelemmel a korábbi esetkörökben is helye lehet a hirdetményi közlésnek, ugyanis jellemzően ilyenkor akadályozott a közlés hagyományos, postai módja is.

A hirdetmény adatvédelmi okokból csak az Ákr. 88. § (2) bekezdésében foglaltakat tartalmazhatja, azaz az ügyfél és az eljárás egyéb személyeinek adatai védelme érdekében a hirdetmény sajátos értesítésnek tekinthető, amelyben a hatóság tudatja, hogy döntést hozott. Így a döntésben foglalt adatok nem kerülnek nyilvánosságra, azonban a döntés tényét mégis közölték, és azt is, hogy a döntést az ügyfél vagy képviselője a hatóságnál (hol és mikor) veheti át. A hirdetmény tartalmazza a kifüggesztés napját is, az ugyanis a közlés megtörténte megállapítása szempontjából kulcsfontosságú, hiszen az Ákr. 85. § (5) bekezdés b) pontja alapján a döntést a hirdetmény kifüggesztését követő tizenötödik napon kell közöltnek tekinteni.

A hirdetményi közléstől eltér az az esetkör, amikor az ügyfelek köre pontosan nem állapítható meg, számuk nagy, vagy a döntés közérdekű keresettel támadható meg, ilyenkor közhírré tételnek van helye. Ebben az esetben nem elegendő, hogy az ügyfelek pusztán a döntés tényéről szerezzenek tudomást, jogaik gyakorlása, vagy éppen kötelezettségeik teljesítése érdekében szükséges, hogy annak tartalmával is tisztában lehessenek. Ilyenkor a közlemény az ügy azonosítása szempontjából fontos adatokon túl a határozat rendelkező részén és indokolásának kivonatán kívül azt a figyelemfelhívást is tartalmazza, hogy a döntést a hatóságnál megtekintheti.

Forrás: Ákr. oktatói kézikönyv, „Az általános közigazgatási rendtartás alkalmazása – Módszertani útmutató”, illetve Ákr. kommentár