Dr. Bihari Márta
hatósági szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Hatósági, Építésügyi és Oktatási Osztály

A Hivatali Tájékoztató 2019. évi I. számában megjelent 2019. március 7-én.

1. A döntés formái (Ákr. 80. §)

A Ket.-hez hasonlóan fennmaradt az a kettősség, hogy a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás egyéb döntéseit pedig végzésben hozza meg. Az ún. eljárásvezető döntéseket (amelyek kihatnak az eljárásra, az ügyfél eljárásjogi helyzetére vagy majd az ügy érdemében hozott döntésre is) végzés formájában kell meghozni.

Ezeknél az ún. eljárásvezető végzéseknél, melyek önállóan nem fellebbezhetőek, az Ákr. lehetővé – de nem kötelezővé! – teszi az egyszerűsített végzés meghozatalát. Az egyszerűsített végzés indoklásában csak azon jogszabályi rendelkezéseket kell felsorolni, amely alapján a döntést meghozták. Ha azonban a végzés az ügyfél számára valamilyen kötelezettséget állapít meg (pl. hiánypótlási vagy nyilatkozattételi felhívás), szükséges szöveges indoklással is ellátni a végzést, így biztosítva az ügyféli jogok gyakorlásának a lehetőségét (vö.: Ákr. 5. § (2) bekezdés). Nem szükséges szöveges indoklással ellátni pl. az idéző végzést vagy valamely eljárási cselekmény időpontját meghatározó végzést, illetve a megkeresést.

A Ket.-hez hasonlóan az Ákr. továbbra is tartalmazza a hatóság hallgatására vonatkozó rendelkezést, azonban továbbfejlesztve azt, bevezeti a jogszerű hallgatás jogintézményét. E szerint döntés hiányában, az ügyintézési határidő eredménytelen elteltével az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Ebből következően csak akkor lehet alkalmazni, ha a kérelem jog megszerzésére irányul. Az egyes eljárási fajták tekintetében megállapított eltérő szabályok:

• automatikus döntéshozatali eljárásban a jogszerű hallgatást főszabályként kell alkalmazni, ettől csak törvény vagy kormányrendelet térhet el (tehát nem alkalmazható, ha törvény vagy kormányrendelet kifejezetten kizárja)
• sommás eljárásban csak akkor van helye, ha törvény vagy kormányrendelet kifejezetten megengedi
• teljes eljárásban három feltételnek kell egyidejűleg teljesülnie:
  • törvény vagy kormányrendelet lehetővé teszi,
  • ne legyen helye függő hatályú döntés meghozatalának (ld. Ákr. 43. § (8) bekezdés). Ebben az esetben a függő hatályú döntéshez fűződő jogkövetkezmények alkalmazandók és
  • ne legyen az ügyben ellenérdekű ügyfél (az ellenérdekű ügyfél hiányát megalapozza, ha a kérelmezőn kívül más ügyfél nem vett részt az eljárásban vagy az eljárásban részt vevő további ügyfél a kérelem teljesítéséhez hozzájárult).

Az Ákr. 80. § (3) bekezdésében szabályozott aktus (a megszerzett jognak a kérelemre történő rávezetése) valójában döntéshozatalnak minősül, mellyel a hatóság elismeri, hogy az ügyfél jogszerűen gyakorolhatja a jogát, illetve abban nem hátráltathatja a hatóság „mulasztása”.

Ha utólag derül ki, hogy volt ellenérdekű ügyfél, akkor a határozatot a kérelmen lévő hivatalos feljegyzés pótolja. Ebben az esetben, ha az ügyfél iratbetekintés során észleli a jog megadását tanúsító feljegyzést, ettől az időponttól élhet jogorvoslati jogával az alakszerűtlen határozat ellen, feltéve, hogy ügyféli jogállását a hatóság végzéssel nem tagadta meg.

Ha a hatóság, a felügyeleti szerv vagy a bíróság megállapítja az ellenérdekű fél ügyféli mivoltát, a hatóság az Ákr. 123. § (1) bekezdés g) pontja alapján az alakszerűtlen határozatot visszavonja, vagy a fellebbezés folytán eljáró másodfokú hatóság a tanúsító feljegyzés téves voltának megállapítása mellett az alakszerűtlen határozatot megsemmisíti. Ezt követően az elsőfokú hatóság a továbbra is fennálló elsőfokú kérelmet – az ellenérdekű ügyfél eljárásban történő részvételével – elbírálva határozatot hoz.

Fontos kiemelni, hogy a törvény itt kérelmezett jogról beszél, ezt el kell különíteni a bejelentéstől, mely utóbbi nem minősül kérelemnek, az alapján nem keletkezik a hatóság számára döntési kötelezettség. A bejelentés csupán eredményezhet egy hivatalbóli hatósági eljárást – például bírságolás jogosulatlan tevékenység végzése miatt –, de a cél éppen az, hogy a közérdek szempontjából kevésbé jelentős ügyeket „elterelje” a hatósági eljárásjog hatálya alól.

Attól függően, hogy egy tevékenység gyakorolhatósága, annak hatóság általi ellenőrzése, figyelemmel kísérése mennyire van szoros kapcsolatban a közérdekkel, lehet egy adott tevékenységet bejelentés, ún. tudomásulvétel vagy engedély alapján gyakorolni.

Az engedély konstitutív hatályú, egy formalizált eljárás lefolytatását és döntés meghozatalát követően ad lehetőséget az ügyfélnek az adott tevékenység végzésére.

A bejelentési modell sajátossága ehhez képest, hogy a tevékenység megkezdéséhez nincs szükség hatósági eljárásra, csupán annak bejelentésére, a tevékenység azonnal gyakorolható. A hatóság pedig utólag ellenőrizheti, szükség esetén megtilthatja a tevékenység gyakorlását. A bejelentési rendszer alapjait a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXVI. törvény fektette le.

A tudomásulvétel pedig valahol a két „alapmodell” közt helyezkedik el.

Az ún. közigazgatási bejelentések és tudomásulvételek azonban más ágazati, különös eljárásokban is megjelentek (tipikus példa az építésügyi eljárások). Minden esetben csakis az ágazati joganyag tudja azt meghatározni, hogy mely tevékenységek végezhetők bejelentés alapján, és konkrétan milyen feltételekkel (ld. pl. kereskedelmi tevékenység folytatásának bejelentése).

2. A döntés tartalma és formája (Ákr. 81. §)

Az Ákr. csak a döntés tartalmára vonatkozó garanciális szabályokat tartalmazza, a határozat elemeinek részletes listázását már nem.

A rendelkező rész, a döntés hordozója, ezért a határozat legfontosabb része. A döntésnek minden az ügy érdeméhez tartozó kérdésre ki kell terjednie, ennek tartalmát elsősorban a jogszabályok, illetve az ügyféli kérelmek határozzák meg. A tényleges tartalmi elemek az ügytípus függvényében határozhatók meg, és az ágazati szabályok tartalmazzák. Továbbra is igény, hogy a döntésnek követhetőnek és végrehajthatónak kell lennie, ez a közigazgatási per miatt fontos. A rendelkező rész tartalmazza a jogorvoslat lehetőségéről való tájékoztatást, amely a jogorvoslat jellegét, a benyújtás határidejét, helyét és címzettjét foglalja magában.

Az indokolás szintén garanciális eleme a döntésnek, hiszen tartalmazza azokat a hatóság által tett releváns megállapításokat, amelyek összevethetőek az alkalmazandó jogszabályokkal. Fontos követelmény, hogy a bizonyítékok az eljárás későbbi szakaszában, a közigazgatási per során is rendelkezésre álljanak, azonosíthatóak legyenek, hiányosságaira való hivatkozás jellemző tartalmi eleme a keresetleveleknek.

A mérlegelési jogkörben hozott határozat indokolásbeli követelményei továbbra is a bírósági gyakorlat által kialakított követelményekhez igazodnak. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 85. § (5) bekezdésben megfogalmazottak szerint a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekintendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.

A döntés indokolásában – a rendelkező résszel összhangban –meg kell jelennie a szakhatósági állásfoglalás indokainak is, mivel az ügyfél a szakhatósági eljárást csak a közigazgatási döntés elleni jogorvoslattal támadhatja meg.

Az indokolásnak végezetül tartalmaznia kell azokat a jogszabályhelyeket is, amelyek alapján a hatóság a határozatot hozta, ideértve a hatáskörét, illetékességét megalapozó jogszabályhelyeket. A jogszabályhelyek felhívása nem azt jelenti, hogy az indokolásba a jogszabályi rendelkezéseket szóról szóra be kell másolni, csak meg kell jelölni – bekezdésig, alpontig bezárólag – azokat a jogszabályhelyeket, amelyeket a hatóság döntése során alkalmazott, amire döntését alapozza.

Előfordul az ügyféli adatok hibája a határozatban. Enyhébb alkalmaknál a döntés kijavításával orvosolható, súlyosabb esetben azonban hatályon kívül helyezés szükséges (pl. ha nem a közigazgatási jogviszony alanyára/alanyaira, hanem teljesen más személyre nézve keletkezik a döntés.)

Az egyszerűsített döntésről (Ákr. 81. § (3) bek.) már fentebb volt szó, kiemelést igényel azonban, hogy az ellenérdekű ügyfél jogának vagy jogos érdekének hiánya tekintetében az Ákr. 10. § (1) bekezdésében meghatározott „közvetlen érintettséget” kell vizsgálni.

Az Ákr. 81. § (5) bekezdésében szabályozott eset, az azonnali eljárási cselekményt igénylő ügy elsősorban a hivatalbóli eljárásra utal, bár nem zárható ki, hogy az ügyfél kérelme váltja ki a hatóság döntését. Az azonnaliság indoka legtöbbször valamilyen veszély vagy kár elhárításának szükségessége, a késedelem következményeire tekintettel ebben az esetben a hatóságnak nem kell írásba foglalni a döntését. A döntést ilyenkor szóban közölheti a hatóság az ügyféllel, a döntés pedig a hatóság cselekvésében ölt testet. Ezekben az esetekben a döntés végrehajtása megelőzi annak írásbeli megjelenítését, a döntést a hatóság csak utólag foglalja írásba, és ebben a formában utólag közli az ügyféllel. A jogorvoslat lehetősége pedig a kézbesítés napjától nyílik meg.

3. A hatóság döntésének véglegessége (Ákr. 82. §)

Az Ákr. azzal, hogy a jogorvoslati rendszer teljes reformját hajtja végre, és a közigazgatási eljárások általános, rendes jogorvoslatává a közigazgatási szerven kívüli közigazgatási bíróság előtti közigazgatási pert teszi, egyszerűbbé teszi az ügyfelek számára a jogorvoslat és a végrehajthatóság megértését saját ügyükben.

Az ún. alaki jogerő és anyagi jogerő fogalma – tudományos fogalom lévén – nehezen érthető mind az ügyfelek, mind az ügyintézők számára. Ezért az Ákr. a német közigazgatás-tudományban elfogadott álláspontot tükrözve különbséget tesz bíróság döntéséhez kapcsolódó jogerő és a közigazgatási hatósági döntéshez kapcsolódó véglegesség között. Az anyagi jogerő, azaz a döntés megtámadhatatlansága és megváltoztathatatlansága ugyanis kizárólag a bíróság döntéséhez kapcsolódhat.

A döntés véglegessége fogalom kifejezésre juttatja, hogy a végleges döntés a hatósági eljárás befejezése, azt már a hatóság nem módosíthatja, abból jogok és kötelezettségek fakadnak, tehát a hatóság döntési joga tekintetében véglegesnek minősül.

A véglegessé válásra vonatkozó rendelkezések tartalmilag megegyeznek a Ket. (alaki) jogerőre vonatkozó rendelkezéseivel.

Ha a törvény megengedi a fellebbezést, csak olyan döntés esetében lehet a fellebbezésről lemondani, amelyet a fellebbezésre jogosulttal közöltek.

A részvéglegességről akkor lehet szó, ha a határozatnak – ha törvény a fellebbezést megengedi – a fellebbezéssel nem támadott része önmagában is értelmezhető döntést tartalmaz. Ekkor a fellebbezés csak a támadott rész tekintetében akadályozza meg a véglegessé válást, a nem támadott rész véglegessé válik.

A részvéglegesség megállapításánál figyelembe kell azt is venni, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság teljes felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik, amely adott esetben a fellebbezéssel nem támadott rendelkezések megváltoztatását, megsemmisítését is eredményezheti.

Ide kapcsolódik az Ákr. 143. § (3) bekezdés a) pontja, mely kimondja, hogy a Ket. alapján kiadott jogerős hatósági döntéseket az Ákr. alkalmazásában véglegessé vált döntésnek kell tekinteni. Az Ákr. alkalmazásában, ahol jogszabály közigazgatási hatóság jogerős döntését említi, azon a hatóság végleges döntését kell érteni.

Forrás: Ákr. oktatói kézikönyv, illetve „Az általános közigazgatási rendtartás alkalmazása – Módszertani útmutató”