Dr. Gyüre Izabella törvényességi felügyeleti szakügyintéző
Hatósági Főosztály / Törvényességi Felügyeleti Osztály

Tájékoztatónkban összegyűjtöttük azokat az általunk legfontosabbnak tekintett, formai jellegű jogalkotási elveket, amelyek megtartása alapvető gyakorlati jelentőséggel bír (és amelyek figyelmen kívül hagyását gyakran tapasztaljuk). Természetesen nem célunk bürokratikus módon bevasalni a jogszabály-szerkesztés során felmerülő minden egyes apró előírást. Szándékunk arra irányul, hogy az önkormányzati rendeletek megalkotása világos logika alapján történjen, elősegítve azok egyértelmű alkalmazását. Jelen írásunkat hasznos útbaigazítóként szánjuk nemcsak a Jegyző Kollégák, hanem a rendelet-előkészítéssel foglalkozó Munkatársaik számára is.

1. A jogszabályokkal – így a helyi rendeletekkel – szemben támasztott egyik legfontosabb elvárás az egyértelműség. Ez jelenti egyrészről azt, hogy a módosító, hatályba léptető és hatályon kívül helyező rendelkezések alapján mindig világosan végig lehessen követni, hogy pontosan mely rendeletek milyen szöveggel vannak hatályban, másrészről pedig azt, hogy a szöveg alapján mindig legyen pontosan meghatározható annak jelentése. Ez nem csak azért szükséges, hogy a polgárok félreérthetetlenül meg tudják állapítani jogaikat és kötelességeiket (jogbiztonság elve), hanem azért is, hogy a helyi rendeletekben valóban a képviselő-testület szándéka jelenjen meg. Hiszen mint tudjuk, betartani nem a rendelet mögött esetleg sejthető jogalkotói szándékot, hanem az elfogadott, írásban rögzített szöveget kell.

2. Általános követelmény, hogy a jogszabályt világosan, közérthetően, ellentmondásmentesen és szakszerűen kell megfogalmazni. A gyakorlatban nem mindig könnyű egyszerre megfelelni ezen követelményeknek: gyakran megesik, hogy a szakszerű és pontos fogalmazásra való törekvés az érthetőség rovására megy. Fontos szem előtt tartani, hogy nem szükséges jogásziasnak tűnően túlbonyolítani a nyelvezetet: az adott szakmai terület logikája és a józan ész szerint kell egyértelműnek lennie a rendelkezéseknek. Minél szélesebb egy jogszabály címzettjeinek köre, annál inkább indokolt előtérbe helyezni a (köz)érthetőség követelményét, ami pedig mindenekelőtt az egyszerűséget foglalja magába. Ezt segítik a rövid, tömör rendelkezések, így ajánlott kerülni a nehézkes és bonyolult, többszörösen összetett mondatokat, esetleg a már korábban leírtak megismétlését

3. A törvények és más központi jogszabályok rendelkezéseinek megismétlése káros lehet. Nyilván önmagában is meggyőző érv, hogy a Jogalkotási törvény ezt megtiltja, de érdemes belegondolni a tiltás indokába is. A gyakrabban emlegetett ok az, hogy a központi jogszabályok módosítása miatt az önkormányzati rendelet is gyakran elavulna, folyamatos módosításra, felülvizsgálatra szorulna. A ritkábban szóba kerülő magyarázat szerint pedig a központi jogszabályok beidézése – a polgárok alapos tájékoztatásának nemes szándéka ellenére – akaratlanul is félrevezeti az olvasót, azt a látszatot keltve, mintha a rendelet elolvasásával az adott helyzetre (társadalmi viszonyra) vonatkozó minden szabályt megismert volna. Ez a látszat azonban téves, hiszen az ilyen teljes körű tájékoztatás – ésszerű terjedelmi keretek között – lehetetlen. A megismerni szükséges törvényi rendelkezéseket érdemesebb a rendelet szövegén kívül, egy tájékoztató formájában elhelyezni. E tájékoztató akár függelékként a rendelethez is kapcsolható.
A magasabb szintű rendelkezések megismétlésének tilalma nem jelenti azt, hogy a központi jogszabályok tartalmát bizonyos mértékig ne lehetne átvenni a normavilágosság érdekében. A megismétlés tilalma csak a teljes rendelkezésekre vonatkozik; szavakra, mondatrészekre nem. Teljes rendelkezés viszont még átfogalmazva sem ismételhető meg.

4. Módosítani módosító rendelkezéssel lehet: nem elég tehát egy új rendelkezést megállapítani, az annak ellentmondó régit pedig a feledésre bízni, mert így két egymással összeütközésben levő szabály lesz hatályban. A rendelet megváltoztatandó pontját (§-át, bekezdését, mondatát) és annak új szövegét úgy kell megjelölni, hogy ez alapján pontosan végigkövethető legyen, mely rendelkezések mit fognak tartalmazni. (Pl. »a 2. § (1) bekezdése helyébe a következő szöveg lép „…”«.) Ezért javasoljuk elkerülni a gyakorlatban rendszeresen előforduló megoldások közül pl. „a felhalmozási célú kiadás … Ft-ra módosul” formula alkalmazását. Szintén bevett, ám kerülendő technika az, amikor a (címe szerint) módosító rendelet nem áll másból, mint az alaprendelet megváltoztatott szövegéből, így bizonytalanságot hagy afelől, hogy az alaprendelet szerepét akarja-e átvenni (tisztázatlanul hagyva az alaprendelet sorsát), vagy tényleges módosító rendeletként meghagyja azt, és csupán a tartalmát cseréli ki.

5. Ne tévesszük szem elől, hogy a fenti alapelv ugyanúgy érvényes a melléklet módosításakor is: a rendelet melléklete csak kifejezetten ezt kimondó rendelkezéssel módosítható (például „az 1/2016. (I. 15.) önkormányzati rendelet 1. melléklete helyébe e rendelet 1. melléklete lép”). Több esetben látunk ugyanis példát ennek ellenkezőjére, amikor a melléklettel is rendelkező módosító rendelet az alaprendelet szövegének módosítása mellett elmulaszt rendelkezni arról, hogy a melléklete miként viszonyul az alaprendelet mellékletéhez. Ennek következtében a módosító rendelet és az alaprendelet melléklete párhuzamosan hatályban marad, jogbizonytalan helyzetet okozva.

6. Módosítás esetén az eredeti rendelkezés hatályvesztését nem kell külön kimondani. A módosító rendelkezés a hatályba lépésével beépül az alaprendeletbe, vagyis az alaprendelet adott szövegrészei helyébe a módosító rendelet megfelelő szövegrészei lépnek. Ezért a hatályvesztés kimondása nem csak szükségtelen, de akaratlanul hatályon kívül is helyezi az új, módosított rendelkezéseket.

7. (Helyesbítésre szorul. A helyes tájékoztatás megtalálható Jogalkotási változások önkormányzati szemszögből című cikkünk 8. Automatikus dereguláció pontjában.)

A módosító rendelkezések és az azokat tartalmazó módosító rendelet sorsa elválik. A módosító rendelkezések a hatályba lépésük utáni napon (a Jogalkotási törvény alapján) hatályukat vesztik (ekkorra az általuk elrendelt módosítások az alaprendeletbe már beépültek, ezeket a hatályvesztés nem érinti), a módosító rendelkezéseket tartalmazó módosító rendelet azonban egy üres vázként hatályban marad. Az ilyen kiüresedett (csupán címből, bevezető részből, szöveg nélküli paragrafusokból és a saját hatályba léptető rendelkezéséből) álló rendeletet indokolt hatályon kívül helyezni, hogy ne terhelje szükségtelenül a jogrendet.
Az ilyen „technikai dereguláció” eszközéül javasoljuk, hogy a kizárólag módosításokat tartalmazó rendelet önmaga hatályvesztéséről is rendelkezzen. Pl.: „ez a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba, és a hatályba lépését követő napon hatályát veszti”. Ügyelni szükséges azonban a dátumokra, nehogy egybecsússzon a hatályvesztés a hatálybalépéssel.

8. Egy rendelet vagy rendelkezés megalkotásakor, módosításakor vagy hatályon kívül helyezésekor célszerű áttekinteni, hogy ezzel egyidejűleg nem válik-e egy másik rendelet vagy rendelkezés okafogyottá, vagy szükséges-e összhangba hozni más rendelkezésekkel (pl. a megváltozott hatásköri szabályokkal összhangba kell hozni a szervezeti és működési szabályzatot is).

9. Hatályba léptetni nem lehet visszamenőleg. Egy szabály alkalmazása elrendelhető adott napra visszamenően (hacsak az adott szakterületre vonatkozó előírás ezt nem tiltja), feltéve, hogy – az önkormányzaton kívül – senkire nézve sem tartalmaz szigorítást. Azonban a „múltat átírni”, a korábban hatályos szövegállapotot utólag megváltoztatni nem lehet.

10. A különböző rendelkezések hatálybalépésének összehangolására tanácsos kiemelt figyelmet fordítani. Például a jogszabály ne helyezze hatályon kívül a rendelkezést, mielőtt az még hatályba lépne (a módosító rendelkezést sem).

11. A rendelet megjelölésében a rendelet kihirdetésének napját kell szerepeltetni (hónapját római számmal és napját arab számmal), nem pedig a testületi ülés napját.

12. Minden önkormányzati rendeletnek tartalmaznia kell bevezető részt, amely garanciális funkciót tölt be, a felhatalmazó és feladatkört megállapító törvényhelyek megjelölésével igazolva, hogy a képviselő-testületnek hatalmában áll szabályozni az adott témakört. Ez természetesen a módosító rendeletekre is vonatkozik.

13. A melléklet és a függelék nem megfelelő alkalmazása súlyos félreértésekhez vezethet. A melléklet a rendelet szerves része, csupán formai okokból (táblázatot, képet, hosszú felsorolást stb. tartalmaz) különül el a törzsszövegtől, így változtatása is rendeletmódosítást igényel. A függelék azonban olyan, a rendelettől függetlenül keletkezett dokumentum lehet, amely nem válik a rendelet részévé, csak (mivel a témával összefüggő többletinformációkat tartalmaz) indokolt a rendelet mellé csatolni. Ezt a mellécsatolást maga a rendelet is előírhatja, anélkül, hogy tartalmát meghatározná. (Pl. „a képviselő-testület tagjainak névsora függelékként e rendelethez csatolandó”.) Ilyen pl. egy tájékoztató a témához kapcsolódó törvényi szabályokról, egy közszolgáltatási szerződés, a jegyző hatáskörébe tartozó valamely szabályzat stb. Mivel a függelék csupán a rendelthez csatolandó, de nem része annak, a függelék változtatása nem igényel rendeletmódosítást. Folyamatos aktualizálása a jegyző feladata.
A melléklet és a függelék megkülönböztetésének jelentőségét szemlélteti az a helyzet, amikor pl. a kiadmányozási szabályzat nem függelékként, hanem mellékletként kerül csatolásra, így a képviselő-testület elvonja a jegyző törvényben biztosított hatáskörét, mivel a kiadmányozás rendje emiatt csak rendeletmódosítással módosítható, amíg azt – szintén rendeletmódosítással – mellékletből függeléknek nem minősíti át a testület.

14. A rendelet törzsszövege és a melléklet között meg kell teremteni a kapcsolatot: a rendelet valamely §-ának rendelkeznie kell arról, mi a szerepe az adott mellékletnek (pl. „az 1. mellékletben meghatározott díjat kell fizetni”, vagy „a bevételi és kiadási előirányzatok fő összegeit a 2. melléklet tartalmazza”).

15. A rendelet elfogadását megelőzően szükséges felmérni a szabályozás szükségességét és várható következményeit. Ennek érdekében szükséges a rendelettervezetet előzetes hatásvizsgálattal és indokolással alátámasztani.

A fentiek sikeres alkalmazásához a Törvényességi Felügyeleti Osztály munkatársai készséggel állnak a Jegyző Kollégák és Munkatársaik rendelkezésre.