dr. Kucsó Dóra
dr. Semperger Zsolt
kormánytisztviselők
Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály

Az önkormányzati rendeletek közzétételének célvizsgálata során számos kérdés merült fel mind az IJR LocLex használatával, mind a jelenlegi ellenőrzéssel kapcsolatban. Ezekre a következő válaszokkal szolgálunk:

1. Miért van szükség a LocLexre?

A LocLex célja, hogy lehetővé tegye az önkormányzati rendeletek megszövegezését és megszerkesztését, a módosításokkal egységes szerkezeteinek előállítását és ehhez kapcsolódóan az önkormányzati rendeleteknek az Mötv.¹ 51. § (2) bekezdése és a Jat.² 29. § (2) bekezdése szerinti közzétételének a jelen kor kihívásaihoz igazodó megvalósítását.

A közzétételi kötelezettség végrehajtása során, az NJT rendelet³ 4/A. §-a alapján, a jegyző feladata, hogy az önkormányzati rendeletek NJT-n⁴ történő közzétételéről a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. mint a Nemzeti Jogszabálytár szolgáltatója által üzemeltetett Integrált Jogalkotási Rendszer igénybevételével gondoskodjon.

A LocLex rendeltetésszerű használata biztosítja a jogszabályszerkesztés követelményeinek betartatását, az önkormányzati rendeletek, illetve jogszabályi rendelkezések joghatás kiváltására való alkalmasságát.

Megkönnyíti azt is, hogy a lakosság az NJT-n megtalálja a hatályos önkormányzati rendeleteket és azok különböző időállapotait, anélkül, hogy a jegyzőnek minden egyes időállapotot és annak egységes szerkezetű szövegét kézzel kellene előállítania.

Sajnos a régebbi rendeleteket utólag már csak jelentős pluszmunkával lehet olyan állapotba hozni, hogy alkalmasak legyenek a pontos és átlátható megjelenítésre az NJT-n. Jó esetben csak a rendeletek mennyisége miatt jelent(ett) sok munkát, de gyakran a korábban keletkezet technikai hibák szükséges javítása okán is. Ez az önkormányzatok egy részénél már megtörtént, más részüknél pedig folyamatban van.

2. Kötelező-e a LocLexben
megszerkeszteni a tervezetet, vagy elég csak annak elfogadása és kihirdetése után felvinni a kész szöveget?

• az egyrészt kiküszöböli a kockázatát az utólagos fejtörést okozó jogalkotási hibáknak,
• másrészt ebben az esetben a képviselő-testületi elfogadás után már nem kell külön felvinni az önkormányzati rendeletet a LocLexbe olyan formában, hogy befogadja a – LocLexen kívüli elkészítésből fakadóan esetleg előforduló – egyedi (a Jszr.⁵-nek nem teljeskörűen megfelelő, így a szoftver által nem engedett) jogtechnikai megoldásokat. Ekként a LocLex használatával kikerülhető annak kockázata is, hogy az NJT-n való közzététel nem lesz végrehajtható, és ezáltal a jegyző sem tud eleget tenni jogszabályi kötelezettségének.

A fentiek alapján semmiképpen nem kerülhető meg a LocLex, ezért az a helyi jogalkotási folyamat támogatható, amely a LocLexre épül, azaz eleve ebben történik a kodifikáció (használva a funkciót, elfogadva, hogy betartatja velünk a jogalkotási szabályokat), és az így készült tervezet kerül a képviselő-testület elé. Az önkormányzati rendelet elfogadása után pedig (a képviselő-testület esetleges módosításainak átvezetését követően) a „Publikálás” gombra kattintással a LocLex automatikusan elvégzi a szükséges hatályosítást. Ez az automatikus hatályosítás minden olyan esetben rendelkezésre áll, amikor az önkormányzati rendelet eleve a LocLexben készül, míg a kézzel történő hatályosításra is szükség lehet a nem a LocLexben megszerkesztett és megszövegezett önkormányzati rendeletek esetében. A LocLexben előálló önkormányzati rendelet pedig – a folyamat eredményeként – egy, a jogtechnikai követelményeknek megfelelő jogszabályként jelenik meg, és lesz az általa módosított/hatályon kívül helyezett korábbi önkormányzati rendeletekkel együtt az aktuálisan hatályos egységes szerkezetű szövegével elérhető az NJT-n.

Ha a normaszöveg előállítása LocLexen kívül, szövegszerkesztőben történik, az ilyen tervezet már nem feltétlenül alkalmazkodik a szoftver javaslataihoz és hibajelzéseihez, továbbá ha importálás után a rendszer kodifikációs hibát jelez, a rendelet automatikus publikálása nem tud megvalósulni. Ha az önkormányzat ezt a megoldást választja, ekkor lényegesen többet kell dolgozni a LocLexben, valamint kézzel kell előállítani az egyes időállapotokat, és kézzel átvezetni a változásokat a módosított/hatályon kívül helyezett rendeleteken. Ehhez nélkülözhetetlen, hogy a jogszabályszerkesztés, a hatályosítás, a lábjegyzetelés és a dereguláció szabályait az ügyintéző teljeskörűen ismerje. A pluszmunkáért cserébe pedig kapunk egy „kézműves” rendeletet, amit jó esetben pontosan és szabályosan írtunk meg, de ezt a szoftver ilyenkor egyáltalán nem garantálja. Kiemelendő ugyanakkor, hogy mindenképpen a képviselő-testület által elfogadott szöveget kell az NJT-n publikálni.

Ha a jegyző észleli, hogy a rendelettervezet nem felel meg az Alaptörvény, a Mötv., a Jat. vagy a Jszr. szabályainak, abban az esetben az Mötv. 81. § (3) bekezdés e) pontja alapján törvényességi feladatkörében jelezni tudja a képviselő-testület felé.

3. Mi a teendő a költségvetéssel,
a zárszámadással és a HÉSZ-szel?

Léteznek olyan szabályozási tárgykörök, amelyeknél a nagy méretű táblázatok és térképek kezelése a LocLexben még rendeltetésszerű használattal is nehézkes. Sok esetben a költségvetési és a zárszámadási rendeletek az Áht.⁶ és az Ávr.⁷ által megköveteltnél lényegesen több, normatív szabályozást nem igénylő rendelkezést tartalmaznak, jellemzően táblázatos formában, vagy a táblázatok oly módon kerülnek megszerkesztésre, hogy annak kezelése Microsoft Wordben sem volna áttekinthető és olvasható módon lehetséges. A szabályozási tartalom szükséges szintjéhez igazított és álló vagy fektetett A4-es lapon áttekinthető és olvasható formában való – korábbi gyakorlattól eltérő – megszerkesztése ugyanakkor jogalkotási szempontból támogatandó. A szükséges tartalmi és jogtechnikai megoldásokat egyedileg fogjuk egyeztetni azoknál az önkormányzatoknál, ahol problémát tapasztalunk.

4. A hivatalos kihirdetést
kiváltja-e az NJT ÖR-ben való közzététel?

Nem, az NJT jelenleg nem kihirdetési, hanem közzétételi felület.

Fontos ugyanakkor kiemelni a kihirdetett és az NJT felületén közzétett önkormányzati rendelet összhangjának fontosságát, tekintettel arra, hogy az NJT elsődleges célja a Jat. 29. § (1) bekezdése alapján, hogy a jogszabályok kihirdetett szövege, valamint egységes szerkezetben történő közzététele bárki számára térítésmentesen elektronikus formában hozzáférhető legyen egy egységes felületen.

Ekként az NJT nemcsak megismerési eszköz, hanem hivatkozási alap is a jogalkalmazás során, így elengedhetetlen, hogy annak felületén az elfogadott és kihirdetett jogszabállyal szöveghűen kerüljön közzétételre az önkormányzati rendelet, illetve ahhoz kapcsolódóan a hatályosítás követelményeinek megfelelően kerüljön megszövegezésre a módosított/hatályon kívül helyezett rendelet vagy jogszabályi rendelkezés. Ennek során nem elfogadható a joghatás kiváltására nem alkalmas módosító/hatályon kívül helyező rendelkezés átvezetése az alapjogszabály szövegén.

5. A 2013. július 1. előtti
rendeleteket fel kell-e tölteni az NJT-re?
Fel kell-e őket tüntetni a célvizsgálat táblázatában?

Az NJT-n közzétenni csak azokat a 2013. július 1. előtt kihirdetett önkormányzati rendeleteket kötelező, amelyek jelenleg is hatályban vannak, közzétételükre a módosításukhoz kapcsolódóan kerül sor. A célvizsgálati táblázatban mindegyiket szükséges feltüntetni, ha idén március 1-jén hatályban voltak.

6. A régi (akár 1990-es évekbeli)
rendeleteket hatályon kívül lehet-e helyezni sommásan, a tételes felsorolásuk nélkül?

Nem, a Jat. ezt kizárja. A Jat. 10. § (1) bekezdés a) pontja egyértelművé teszi, hogy egy önkormányzati rendelet csak úgy helyezhet hatályon kívül egy másikat, ha azt tételesen megjelöli, ellenkező esetben a hatályon kívül helyező rendelkezés nem alkalmas joghatás kiváltására. Ugyanígy nem lehet sommásan módosítani sem.

7. Felkerülhet-e
az önkormányzati rendelet az NJT-be
a képviselő-testület által elfogadotthoz képest más szöveggel, ha a jelzett kodifikációs hibák miatt a LocLexbe csak így lehetett feltölteni?

Nem, az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület által elfogadott szöveggel kell az NJT-re feltölteni, függetlenül attól, hogy egy régi rendeletről vagy egy újonnan kihirdetettről van szó. Ha az önkormányzati rendelet olyan kodifikációs hibákban szenved, ami miatt az a LocLexben nem publikálható, a hibás önkormányzati rendelet a „Korábbi rendelet” funkcióval (akkor is, ha új rendeletről van szó) tölthető fel. Ebben az esetben a LocLex által biztosított automatizmusok (pl. sorszámkiosztás) sem működnek, és a feltöltés is többletmunkával jár, mert mindent, amit a LocLex egyébként automatikusan elvégezne helyettünk, kézzel kell átvezetni. Ez a lehetőség ugyanakkor csak átmeneti, a „Korábbi rendelet” funkció ilyen használata 2022-ben kivezetésre fog kerülni. Ezért is ajánlott a 2. kérdés kapcsán leírtak szerint a LocLex teljes körű használata és annak beépítése a helyi jogalkotási folyamatba.

8. Elfogadható-e az olyan hiba,
amely az elfogadott és kihirdetett önkormányzati rendelettől eltérően még a régi NJT ÖR felületre felvitt, majd a 2021. áprilisi migrációt követően az új felületre átemelt önkormányzati rendeletben fedezhető fel?

Nem, az ilyen hibákat is javítani kell, a rendeletnek minden időállapotában meg kell egyeznie az elfogadott és kihirdetett önkormányzati rendelettel, valamint a módosítást/hatályon kívül helyezést tartalmazó rendelkezések által kiváltott joghatás tényleges eredményével. Lényeges tehát annak a vizsgálata, hogy az elfogadott és kihirdetett normaszöveg és annak időállapotai összhangban vannak-e az NJT-n közétett normaszöveggel és időállapotaival.

Ilyen hiba észlelése esetén, a kihirdetett jogszabályszövegek sérelme nélkül, szigorúan az azokban foglalt rendelkezésekre figyelemmel, a meglévő időállapotok módosításával, illetve további időállapotok előállításával lehet a hibákat javítani, illetve a hiányzó időállapotokat pótolni. Ehhez a LocLex „Korábbi rendelet/indokolás javítása” funkcióját kell használni. A meglévő időállapotok módosítása a normaszöveg egyszerű átírásával kezelhető, az új időállapotot pedig a naptár ikonra kattintással lehet létrehozni.

9. Ha egy automatikus dereguláció
folytán már hatályát vesztett önkormányzati rendelet esetében elmaradt ennek beállítása a régi NJT ÖR felületen, és így az NJT-n továbbra is hatályosként látszik, mi a megoldás?

A régi NJT ÖR felületen rögzített, már nem változó önkormányzati rendeleteket jelenleg nem lehet a LocLexbe történő importálás nélkül módosítani. Várhatóan idén nyár elején készül el egy olyan funkció, amelynek segítségével az ilyen önkormányzati rendeletek alapadatai módosíthatók lesznek importálás nélkül is.

A módosítási lehetőség csak az önkormányzati rendelet alapadataira (rendelet megjelölése, címe, sorszáma, főhatálya, hatályon kívül helyezés dátuma, kihirdetés dátuma, témakör) fog vonatkozni, a normaszöveg módosításához továbbra is szükséges az importálás a problémával érintett időállapottól kezdődően.

10. A 2011. január 1. előtt
kihirdetett módosító/hatályon kívül helyező önkormányzati rendeletek, jogszabályi rendelkezések tekinthetőek-e automatikusan hatályukat vesztettnek?

Nem, a Jat. automatikus hatályvesztésre vonatkozó szabályai csakis a 2011. január 1-jén és azt követően kihirdetett jogszabályokra, jogszabályi rendelkezésekre alkalmazhatóak (ezt a Jat. 33. § (1) bekezdése kifejezetten rögzíti is). Ennélfogva egy 2011. január 1. előtt kihirdetett önkormányzati rendelet (függetlenül attól, hogy az tartalmazott-e módosító/hatályon kívül helyező rendelkezést, vagy sem) csak akkor vesztette hatályát, ha az adott önkormányzati rendelet saját magát vagy azt más önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezte.

11. Az indokolások
közzétételére is kiterjed-e a célvizsgálat?

Nem terjed ki. Ez ugyanakkor nem zárja ki e kötelezettségnek a célvizsgálaton kívüli betartatását, amelynek elmaradását a LocLex gátló validációval jelzi.

12. A 2022. március 1. után
kihirdetett önkormányzati rendeletekre is kiterjed a célvizsgálat?

Figyelemmel arra, hogy az önkormányzati rendeletalkotás az önkormányzati működés és feladatellátás folytonos eleme, a célvizsgálat alapjául egy meghatározott időpontban, 2022. március 1-jén hatályos rendeletek szolgálnak.

A célvizsgálatnak ugyanakkor célja az is, hogy miután 2022. augusztus végére minden, március 1. előtt kihirdetett önkormányzati rendelet tekintetében – várhatóan – rend lesz az NJT-n, a törvényességi felügyelet folyamatosan gondoskodjon róla (akkor már a célvizsgálattól függetlenül), hogy ez a rend a később kihirdetésre kerülő rendeletek tekintetében is fennmaradjon, azaz az önkormányzati rendeletalkotás kodifikációs minősége javuljon.

Ebből fakadóan a rendeletek jogszerű közzétételének a vizsgálata a jövőben is a törvényességi felügyeleti ellenőrzés részét képezi.

Reméljük, a fenti válaszok nyomán teljessé válhat az önkormányzati rendeletek közzététele.

[1]                 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól [Mötv.]

[2]                 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról [Jat.]

[3]                 338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet a Nemzeti Jogszabálytárról [NJT rendelet]

[4]         Nemzeti Jogszabálytár [NJT]

[5]         61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet a jogszabályszerkesztésről [Jszr.]

[6]                 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról [Áht.]

[7]                 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról [Ávr.]