dr. Gyüre Izabella
törvényességi felügyeleti szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Jogi és Törvényességi Felügyeleti Osztály

A Hivatali Tájékoztató 2019. évi I. számában megjelent 2019. március 7-én.

A helyi önkormányzatok vonatkozásában az Mötv.[1] egyértelműen rögzíti, hogy a jegyző feladata működtetni az önkormányzat minden tevékenységének – különösen a költségvetési bevételek és kiadások tervezésének, felhasználásának és elszámolásának, valamint az eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodásának – vizsgálatára irányuló belső ellenőrzést.

A nemzetiségi önkormányzatok működését szabályozó Njtv.[2] nem rendelkezik ilyen konkrétan a belső ellenőrzési feladatok ellátásáról. A 80. § (3) bekezdés d) pontjában mindössze annyit ír elő, hogy a helyi önkormányzat és a nemzetiségi önkormányzat között létrejött együttműködési megállapodásban rögzíteni kell a belső ellenőrzéssel, valamint az ezeket végző személyek kijelölésének rendjével kapcsolatos előírásokat, feltételeket. E rendelkezés már önmagában azt érzékelteti, hogy a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzését is a székhelye szerinti települési önkormányzat hivatala látja el, e ténymegállapítás azonban biztosabb jogszabályi alapokkal is alátámasztható, amelyeket jelen cikkünkben ismertetünk.

Az Áht.[3] 70. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a belső ellenőrzés kialakításáról, megfelelő működtetéséről és függetlenségének biztosításáról a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni.”

E rendelkezést a belső ellenőrzésről szóló Bkr.[4] 15. § (4) bekezdése azzal egészíti ki, hogy „a gazdasági szervezettel nem rendelkező költségvetési szervek belső ellenőrzését a gazdasági szervezetének feladatait ellátó költségvetési szerv, vagy az irányító szerv által kijelölt szerv végzi.”

A nemzetiségi önkormányzat önálló költségvetési gazdálkodást folytató jogi személy („kvázi költségvetési szerv”), amely azonban nem rendelkezik önálló gazdasági szervezetettel, így esetében a Bkr. 15. § (4) bekezdése tekintendő irányadónak.

A nemzetiségi önkormányzat gazdálkodási és adminisztratív végrehajtási feladatait az Njtv. 80. § (1) bekezdése a helyi önkormányzat önkormányzati hivatalának feladatkörébe utalja.

Ezzel összhangban lévő rendelkezést tartalmaz az Áht. 6/C. § (2) bekezdése is:

(…) b) a helyi nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáról a helyi nemzetiségi önkormányzattal kötött szerződés alapján az az önkormányzati hivatal gondoskodik, amelyik a helyi nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatali feladatait ellátja (…)

Leszögezendő, hogy a két típusú önkormányzat között nincs irányítási jogviszony, sem alá-fölérendeltségi viszony,[5] a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzését (a teljes körű gazdálkodási feladatellátás részeként) az idézett rendelkezések szabják a helyi önkormányzati hivatal feladatául.

Az önkormányzati hivatal akár belső létszámmal, akár külső szolgáltató útján is megvalósíthatja a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzését, melynek kialakítása és működtetése a jegyző felelősségi körébe tartozik – az együttműködési megállapodásban rögzített szabályozási keretek között –, a feladatellátáshoz kapcsolódó költségeket pedig a helyi önkormányzat viseli.[6]

Hangsúlyozni szükséges, hogy a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzése a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testületének megbízásából és számára készül,[7] így ezekről az ellenőrzésekről nem a települési önkormányzat számára kell beszámolni, hanem a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete felé.

Az Állami Számvevőszék korábban számos jelentésében mutatott rá arra, hogy a nemzetiségi önkormányzatok belső ellenőrzése nem biztosított, melynek alapvető oka, hogy az együttműködési megállapodás nem vagy nem kellő részletességgel rendezi a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzésének megvalósítását. Ennek következtében került módosításra 2017. december 21-i hatállyal az Njtv. 80. § (3) bekezdés d) pontja, mely a belső ellenőrzéssel kapcsolatos előírásokat is a megállapodás kötelező tartalmi elemei közé emelte.

A belső ellenőrzés feltételeinek megállapodásba foglalásának jelentőségét hangsúlyozta az Alapvető Jogok Biztosa is az AJB-6683/2012. számú jelentésében, mely szerint az együttműködési megállapodás részletszabályai nélkül – azok pótlásáig – jogszerűen nem folytatható le a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodását érintő belső ellenőrzés, mert a gazdasági szervezettel nem rendelkező nemzetiségi önkormányzat autonómiáját nemcsak behatárolja, de védi is az együttműködési megállapodás.

Világosan látszik tehát, hogy a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzésének szabályozási és végrehajtási szintje kettős: a nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzésének szabályozási kereteit a helyi önkormányzattal együtt alkotja meg az együttműködési megállapodásban, ezen túl önállóan szabályoz saját szervezeti és működési szabályzatában; a belső ellenőrzés végrehajtását pedig az önkormányzati hivatal látja el.

A kérdés teljes körű áttekintése érdekében érintőlegesen említést teszünk arról az esetről is, amikor a nemzetiségi önkormányzat saját intézményt (pl. nemzetiségi óvodát), azaz saját költségvetési szervet alapít feladatai ellátására. Az Áht.[8] és a Bkr.[9] alapján fő szabály szerint a nemzetiségi önkormányzat által fenntartott intézmény belső ellenőrzéséről az intézményvezetőnek kell gondoskodnia. Ez alól azonban a Bkr. a 15. § (4) bekezdés és (7) bekezdés b) pontja szerinti esetekben eltérést enged, amikor a nemzetiségi önkormányzatnak, mint irányító szervnek lehetőséget ad arra, hogy meghatározza az általa fenntartott intézmény belső ellenőrzésének ellátását.

[1] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 119. §

[2] A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

[3] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

[4] A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet

[5] Njtv. 76. § (5) bekezdés

[6] Njtv. 80. § (1) bekezdés g) pontja

[7] Njtv. 76. § (3) bekezdés

[8] Áht. 70. § (1) bekezdés

[9] Bkr. 2. §