Dr. Kazy Zoltán
kormánytisztviselő
Hatósági Főosztály · Hatósági és Perképviseleti Osztály

1. Tapasztalataink szerint a Kormányhivatalnál – mint kisajátítási hatóságnál – az elmúlt évek során jelentősen emelkedett a helyi önkormányzatok által benyújtott kisajátítás iránti kérelmek száma. A Kstv. 1. § (1) bekezdése szerint kisajátítással ingatlan tulajdonjoga csak kivételesen vonható el, az e törvényben meghatározott közérdekű célból, feltételekkel és módon, teljes, azonnali és feltétlen kártalanítás mellett. A Kstv. 2. §-a pedig felsorolja azokat a közérdekű célokat, melyek megvalósítása indokolhatja az érintett ingatlanok kisajátítását. Hangsúlyozandó azonban, hogy maga a kisajátítás a tulajdonviszonyokba való állami beavatkozás legerősebb és legvégső eszköze, éppen ezért az csak kivételesen alkalmazható, amikor a Kstv.-ben szereplő konkrét közérdekű cél más módon már nem valósítható meg. Vagyis a kisajátítást nem alapozhatja meg önmagában az, hogy az adott települési önkormányzat számára ez volna a gyorsabb és egyszerűbb megoldás (pl.: egy pályázaton történő részvétel érdekében). Fontos továbbá az is, hogy a Kstv. 2. §-a mellett a Kstv. 4. § (1) bekezdése is további szabályokat határoz meg, melyeket szintén mérlegelni kell a közérdekű cél megalapozottságának a vizsgálatakor.

2. Terület- és településrendezés közérdekű cél esetén [Kstv. 2. § c) pontja és 4. § (1) bekezdés c) pontja] tehát az is szükséges, hogy a kérelemben megjelölt építmény, fejlesztési cél a területrendezési tervben, a helyi építési szabályzatban vagy a területfelhasználási engedélyben szerepeljen; az adott cél megvalósítása az érintett ingatlan tulajdonosa(i) részéről nem várható el; továbbá a cél rendeltetése, jellege miatt a célt az adott ingatlanon szükséges megvalósítani, vagy más ingatlanon való megvalósítása a tulajdonban nagyobb sérelemmel járna. A helyi önkormányzatok korábban többnyire az említett kisajátítási cél alapján kezdeményezték az eljárás megindítását, azonban az elmúlt időszakban számtalan egyéb közérdekű cél megvalósítása érdekében is kérték azt.

3. Vízgazdálkodás, víziközmű-szolgáltatás [Kstv. 2. § l) pontja és 4. § (1) bekezdés k) pontja] céljából történő kisajátításra akkor kerülhet csak sor, ha például „a Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése szerinti nyomvonalas létesítménynek jogszabállyal megállapított nyomvonalon való megépítése; vízkár elhárítási (árvíz, belvíz, aszály) célú vízilétesítmények megvalósítása; közműves vízellátó és szennyvízkezelő és ‑elvezető létesítmények megvalósítása; vagy felszíni és felszín alatti vízkészletek közérdekű igénybevétele, tározása, el-, illetve továbbvezetését szolgáló létesítmények megvalósítása” a cél. Az idézett jogszabályhely szóhasználatából egyértelműen levezethető, hogy valamilyen vízgazdálkodással összefüggő új létesítményt vagy műtárgyat kell a kivitelezés során létrehozni, megépíteni, ezért például egy már meglévő létesítmény átalakítása vagy javítása már nem alapozza meg a kisajátítást.

4. A fenntartható erdőgazdálkodás, valamint véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés [Kstv. 2. § m) pontja és 4. § (1) bekezdés l) pontja] közérdekű cél kapcsán akkor kezdeményezhető a kisajátítás, ha „az erdőben olyan tevékenység folyik, amely kisajátítás hiányában az erdő kipusztulását eredményezi; vagy az erdőtelepítés (fásítás) a tulajdonos közreműködésével eredményesen nem valósítható meg, vagy aránytalan nagy költséggel járna”. Míg az első esetben az erdő területén egy olyan tevékenységnek kell folynia, ami belátható időn belül a teljes faállomány megsemmisülését vetíti elő; addig a második esetkörben az indokolhatja a kisajátítást, ha a tulajdonos tevékenysége vagy mulasztása akadályozza az erdőtelepítés lefolytatását. Abban az esetben azonban, ha a jelenlegi tulajdonos maga is hajlandó és képes azt kivitelezni, úgy az adott települési önkormányzat nem kezdeményezheti az eljárás megindítását arra hivatkozással, hogy az erdőtelepítést ő kívánja elvégezni. Ilyenkor ugyanis a kisajátítást kérő önkormányzat jogtalanul szerezne ingatlantulajdont.

5. Természetvédelmi célból [Kstv. 2. § k) pontja és 4. § (1) bekezdés j) pontja] történő kisajátításra pedig akkor kerülhet sor, ha „védett természeti területen a védelem céljával oly mértékig össze nem egyeztethető tevékenység folyik, amely a kisajátítás hiányában a védett természeti terület elpusztulását eredményezi; a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv – törvény rendelkezése szerint – a védett természeti területek védettségi szintjének helyreállítása érdekében kezdeményezi; védett természeti területen a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv által megvalósítandó élőhely-rekonstrukciós beruházások beavatkozási vagy célterületén az élőhely helyreállítása másképp nem végezhető el”.

Jól látható, hogy fő szabály szerint a második és a harmadik esetkörben helyi önkormányzat nem is kezdeményezheti a kisajátítást, annak megindítására ugyanis a természetvédelmi kezeléséért felelős szerv, azaz az illetékes Nemzeti Park Igazgatóság a jogosult. Fontos feltétel továbbá, hogy a védett természeti területen olyan tevékenységnek kellett folynia, ami vagy a terület elpusztulását eredményezné vagy legalábbis súlyosan sértette annak védettségi szintjét, ami után indokolttá vált a védettségi szint helyreállítása. Önmagában azonban egy védett természeti területen elvégzendő bővítés vagy fejlesztés (pl.: egy kiállítótér létesítése) nem alapozza meg a természetvédelmi célú kisajátítást a jelenlegi szabályozás szerint.

6. A fentebb kifejtetteket összefoglalva megállapítható, hogy a Kstv. 4. § (1) bekezdése további előírásokat tartalmaz, a Kstv. 2. §-a szerinti közérdekű célokkal összefüggésben és a kisajátítás iránti kérelem csak abban az esetben fogadható el, ha az adott projekt kapcsán mindkét jogszabályhelyben foglaltak fennállnak. Amennyiben a kisajátítás célja fennáll, az még mindig nem garancia a kisajátítás jogalapjának az alátámasztására, ugyanis a Kstv. 3. § (1) bekezdésében szereplő 4 feltételnek is teljesülnie kell.

7. Kiemelendő az is, hogy a kisajátítás feltételeinek a vizsgálatára a Kp. 2018. január 1-jei hatályba lépése óta különösen nagy hangsúlyt kell fektetni. A Kp. 80. § (1) bekezdése ugyanis kimondja, hogy „a megelőző eljárásban kirendelt igazságügyi szakértő szakvéleménye a bíróság által kirendelt szakértő szakvéleményének minősül. A perben ugyanazon szakkérdés tárgyában szakértőként elsősorban a megelőző eljárásban kirendelt igazságügyi szakértő alkalmazandó”.

Az esetleges peres eljárások során tehát az ügyben eljáró bíróság már nem rendel ki újabb igazságügyi szakértőt, hanem elsődlegesen a közigazgatási eljárás során eljárt szakértő szakvéleményét használja fel. Új szakvélemény hiányában pedig jelentősen szűkül a peres eljárásban vitatható körülmények és tények köre, ami egyúttal azt is jelenti (ezt peres tapasztalataink is alátámasztják), hogy a bíróság sokkal komolyabb vizsgálatnak veti alá a kisajátítás feltételeit.

8. Ezek közül az első (és talán az egyik legfontosabb) feltétel az, hogy a közérdekű cél megvalósítása az ingatlanon fennálló tulajdon korlátozásával nem lehetséges, vagyis nem lehetséges az adott beruházást közérdekű használati jog, vezetékjog vagy szolgalmi jog alapításával kialakítani; illetve, ha e jogokat az illetékes hatóság nem engedélyezte.

Jó példa erre az ideiglenes biztonsági határzár kialakítása, melynek keretében Magyarország déli részén, a magyar–szerb és a magyar–horvát határszakaszon 2015-ben kerítés épült. Ezen beruházás keretében, főként annak ideiglenes jellege miatt a Magyar Állam nem tartotta indokoltnak a műszaki határzár által elfoglalt terület kisajátítását, mivel a közérdekű cél elérhető a tulajdon korlátozásával is, ezért az érintett területekre közérdekű használati jogot jegyeztetett be. Ugyanígy nem kerülhet sor az adott ingatlan kisajátítására, ha például az adott közérdekű cél megvalósítható vízvezetési vagy átjárási szolgalmi jog alapításával is. Ezen feltétel megléte kiemelt fontosságú, és a leendő kisajátítást kérőknek célszerű nagyon alaposan megindokolni kérelmüket e tekintetben.

Az 1. feltétel vizsgálatához szorosan kapcsolódik a kisajátítandó terület nagysága is. A benyújtott kérelmek kapcsán gyakran visszatérő hiba szokott lenni, hogy a helyi önkormányzat olyan esetben is a teljes ingatlan kisajátítását kéri, amikor arra nincs szükség a közérdekű cél megvalósítása érdekében. Érvként szokott ilyenkor a kisajátítást kérő részéről felmerülni, hogy ha a jövőben esetleg majd bővíteni szeretne, akkor jól jöhet a plusz terület. Értelem szerint azonban, ha a tervezett épület vagy műtárgy kialakítható egy kisebb területen is, akkor a fennmaradó ingatlanrész kapcsán semmi nem indokolja a fennálló tulajdon elvonását, vagyis csak a részkisajátítás az indokolt, nem pedig a teljes területé. A benyújtott kérelmet ugyanakkor ebben az esetben is el kell utasítani, hiszen a helyi önkormányzat által kisajátítani kért területnagyság vonatkozásában a Kstv. 3. § (1) bekezdés a) pontja szerinti feltétel nem áll fenn.

9. A közérdekű tulajdonelvonásra továbbá akkor kerülhet csak sor, ha az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel vagy csere útján nem lehetséges.

Abban az esetben ugyanis, ha az ingatlantulajdonos a részére megküldött vételi ajánlatban szereplő összeget a vételi ajánlat közlését követő 30 napon belül elfogadja, úgy az adott önkormányzat köteles a kártalanításra jogosulttal megkötni a kisajátítást helyettesítő adásvételi szerződést. Nem megfelelő ugyanakkor az a több esetben is tapasztalt gyakorlat, amikor egy osztatlan közös tulajdonban álló ingatlan esetén a kisajátítást kérő valamennyi tulajdonos vonatkozásában kérelmet terjeszt elő, annak ellenére, hogy az ingatlantulajdonosok egy része elfogadta a részére megküldött vételi ajánlatot. Fontos továbbá az is, hogy a Kstv. 3. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a kártalanításra jogosultnak 30 napja van a vételi ajánlat elfogadására. Abban az esetben pedig, ha az adott önkormányzat tulajdonosi nyilatkozat hiányában a fenti határidő letelte előtt kezdeményezi a kisajátítási eljárást, úgy a kérelem idő előtti és mint olyan, visszautasításra kerül (ez természetesen nem vonatkozik arra az esetre, amikor a kártalanításra jogosult alakszerű nyilatkozatával nem fogadja el a vételi ajánlatot).

10. A kisajátítási kérelem benyújtásához szükséges 3. feltétel annak az igazolása, hogy a közérdekű cél megvalósítására kizárólag az adott ingatlanon kerülhet sor; illetve ha annak megvalósítására több ingatlan alkalmas, akkor a más ingatlanokon való megvalósítása a tulajdon nagyobb sérelmével járna.

Ezen feltétel vizsgálata is kiemelt fontosságú és olyan szempontokat célszerű mérlegelni hozzá, hogy például melyik az a beruházási terület, ahol a legkevesebb számú ingatlantulajdon elvonására kerülne sor. A tulajdon kisebb sérelme esetén ugyancsak szempont lehet, hogy például már működő vállalkozások területén vagy parlagon hagyott, alacsony aranykorona értékű termőföld területeken haladna át a kisajátítási nyomvonal. Bizonyos esetekben ez a feltétel könnyen igazolható, hiszen például egy közlekedési infrastruktúra fejlesztése célú kisajátítás esetén egy már meglévő helyi közút melletti kerékpárút kiépítésekor, értelem szerint, kizárólag a közút valamelyik oldalán valósulhat meg a közérdekű cél.

Abban az esetben pedig, ha az adott beruházás megvalósítására építési engedélyt adtak ki, akkor az már feltételezi, hogy a kisajátítási eljárást megelőzte egy építési engedélyezés, melynek során mérlegelésre került más ingatlanok igénybevételének a lehetősége, továbbá kitűzésre került egy nyomvonal is. Az építési engedély megléte azonban önmagában nem elegendő annak az igazolására, hogy a közérdekű célt az adott ingatlanon szükséges megvalósítani, ugyanis az ingatlantulajdonos az eljárás során valószínűsítheti, hogy a más ingatlanon történő megvalósítás a tulajdon kisebb sérelmével járna. Éppen ezért a kisajátítást kérő önkormányzatnak nagyon körültekintően kell eljárnia, és kérelméhez csatolnia kell mindazokat az okiratokat (pl.: engedélyek, szakértői vélemények), továbbá utalnia kell azokra a tényekre, amelyek egyértelműen alátámasztják, hogy a közérdekű cél megvalósítására kizárólag az adott ingatlanon kerülhet sor.

11. Végezetül a kisajátítási eljárás megindításának a 4. feltétele, hogy a kisajátítással biztosított tevékenység közösségi előnyei a tulajdon elvonásával okozott kárt jelentősen meghaladják. Itt lényegében azokat a kisajátítást követően megjelenő és a település lakosságának jelentős részét érintő pozitív változásokat kell felsorolni, amik a közérdekű cél megvalósítását követően jelentkeznek.

Ilyen lehet például a települések közötti infrastrukturális kapcsolatok erősítése, a helyi építési szabályzatban meghatározott egyéb célok megvalósítása, az árvízvédelmi kockázat csökkentése vagy a településen élők oktatásának a biztosítása új oktatási intézmény létrehozásával. Fontos, hogy a kisajátítást kérő kérelmében ezt a feltételt is részletesen körüljárja, és rögzítse mindazokat a körülményeket, amik bizonyítják, hogy a beruházás közösségi előnyei a tulajdonelvonással okozott kárt jelentősen meghaladják. Ugyanakkor abban az esetben, ha a kisajátításra például közlekedési infrastruktúra fejlesztése keretében történő helyi közút építése érdekében kerül sor, úgy a Kstv. 4. § (2) bekezdés a) pontja értelmében ezt a feltételt nem kell bizonyítani.

12. Mindenképp említést érdemel egy szintén gyakran visszatérő hiba kapcsán, hogy a kisajátítási terv elkészítéséről, felülvizsgálatáról, záradékolásáról, valamint a kisajátítással kapcsolatos értékkülönbözet megfizetésének egyes kérdéseiről szóló 178/2008. (VII. 3.) Korm. rendelet 2019. január hó 21. napjától hatályos 10/A. § (3) bekezdése szerint „a kisajátítás terv kisajátítási hatósághoz történő benyújtásának időpontjában a záradék hatályossági idejéből nem lehet hátra három hónapnál rövidebb időtartam”. Abban az esetben tehát, ha az ingatlan egy részének kisajátítása esetén kisajátítási tervet kell elkészíteni, akkor fokozott figyelmet kell arra fordítani, hogy az ingatlanügyi szempontú záradék hatályossági ideje még legalább 3 hónap legyen (szemben a korábbi szabályozás szerinti 2 hónappal).

13. Végezetül a Kstv. 2021. július hó 1. napjától hatályos 40/G. §-a értelmében „a kisajátítást kérő, illetve annak képviselője az e törvény hatálya alá tartozó hatósági eljárásokban, e hatósági eljárásokban hozott döntésekkel szemben indított közigazgatási perben, valamint a kisajátítási terv záradékolására irányuló eljárásban elektronikus ügyintézésre köteles”. A Kstv. 50. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy „kisajátítási eljárásban nem kötelező az elektronikus ügyintézés azon kisajátítást kérő, illetve képviselője esetében, akinek részére a záradékolás iránt 2021. július 1-jét megelőzően benyújtott kérelme alapján záradékolt kisajátítási terv csak papíralapon áll rendelkezésére. Az elektronikus ügyintézést ennek alapján nem alkalmazó kisajátítást kérő, illetve képviselője e körülmény fennállásáról a kisajátítási hatóság részére nyilatkozni köteles”. Tehát amennyiben részkisajátítás esetén a kisajátítási tervet még papír alapon készítették el és záradékolták le, úgy nem kötelező az elektronikus ügyintézés a kérelmet benyújtó önkormányzat részére. Ellenkező esetben azonban a kisajátítást kérő valamennyi nyilatkozatát (beleértve a kisajátítás iránti kérelmet is) elektronikus úton köteles megtenni.

14. Jól látható tehát, hogy a kisajátítás céljának és feltételeinek a vizsgálatára változatlanul nagy hangsúlyt kell fektetni, ezért fontos, hogy a kisajátíttatni szándékozó önkormányzatok kérelmük benyújtását megelőzően vegyék fel a kapcsolatot a Kormányhivatal kisajátítási ügyintézőivel, hogy a kérelmek és mellékleteik tartalmazzanak minden olyan jogszabályi feltételt, melyek ismerete szükséges a kérelem kedvező elbírálásához, és az esetleges hiánypótlás ne nyújtsa el szükségtelenül a kisajátítási eljárást (az ügyintézők neve és elérhetősége megtalálható a hivatal honlapján, a formanyomtatvány melletti tájékoztatóban).