Dr. Koréh Zoltán
kormánytisztviselő
Jogi és Hatósági Főosztály · Törvényességi Felügyeleti Osztály

A Hivatali Tájékoztató 2020. évi III. számában megjelent 2020. július 10-én.

Az Alkotmánybíróság és a Kúria igen jelentős számú döntést hozott a közterület használatával, és annak díjával kapcsolatosan.

A kérdéskör komplexitására tekintettel szeretnénk segíteni a helyi önkormányzatok munkáját a rendeletalkotáshoz nélkülözhetetlen bírói döntésekben tett egyes megállapítások ismertetésével. Természetesen minden településen eltérő, más-más sajátosságok állhatnak a szabályozás mögött. Így a jogi szabályozás kereteinek és a bírói gyakorlat teljes körű összefoglalása nélkül, arra teszünk kísérletet, hogy egyrészt megértsük a közterület-használat speciális jogi jellegét, másrészt egyes irányadó jogalkotási szempontra felhívjuk a figyelmet.

1. A közterület-használat:

A közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. [Étv. 2. § 13. pont]

A közterületet a rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. [Étv. 54. § (5) bek.]

A Kúria Önkormányzati Tanácsának a közterület használatával kapcsolatos döntéseinek elvi kiindulópontja, hogy a közterületet „véges közjószágnak” tekintik, amiből a helyi önkormányzat közhatalomként való eljárása következik.

A közterületet ugyan bárki szabadon használhatja, azonban a tartós egyéni igénybevétel csak szabályozott módon, határok között történhet. A többlet vagy meghatározott keretek között kizárólagos jogosultság gyakorlása fizetési kötelezettséggel járhat.

A helyi szabályozás elsősorban a közösségi érdeket védi, mindenki használati esélyének lehetőség szerint egyenlő biztosítása érdekében. Ehhez képest kerülhet sor, például kereskedelmi célból, bizonyos kizárólagos igénybevételt lehetővé tevő jog gyakorlására, vagyis a közterület időleges vagy rendszeres módon megengedett elfoglalására. [Köf.5033/2017/4. határozat [18], [22] és [39] pont]

A helyi önkormányzat képviselő-testülete eredeti jogalkotói hatáskörben, rendeletben állapíthatja meg a tulajdonában álló közterületek használatára és annak díjára vonatkozó szabályokat. [Alaptörvény 32. cikk (1) bek. a) pont, (2) bek., Mötv. 13. § (1) bek. 2. pont, Étv. 54. § (5) bek., 8/2019. (III. 22.) AB határozat [42] pont]

Az Alkotmánybíróság az önkormányzat eredeti jogalkotói hatásköre tekintetében – az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdésére figyelemmel – számos döntésében megfogalmazta, hogy „a helyi önkormányzat autonómiája relatív önállóságot és önigazgatást jelent a törvényhozó hatalom által kialakított jogrenden belül.” [8/2019. (III. 22.) AB határozat [43] pont]

Fontosnak tartjuk emiatt kihangsúlyozni, hogy a közterület nemzeti vagyon, amely az önkormányzat forgalomképtelen törzsvagyonát képezi. [Alaptörvény 32. cikk (6) bek., 38. cikk (1) bek., Nvtv. 5. § (1)–(2) bek., (3) bek. a)–b) pont]

Az Mötv. 108. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy: „A helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló nemzeti vagyon birtoklása, használata, hasznai szedésének joga, … csak e törvényben és a nemzeti vagyonról szóló törvényben szabályozott módon engedhető át másnak.”

2. A közterület-használat jogi jellege:

A Kúria több döntésében is kiemelte, hogy a közterület-használat önkormányzati hatósági ügy. Az önkormányzat rendeletalkotási feljogosítottságánál fogva közhatalomként jár el. Nem lehet mellérendeltségi viszonyban a használatot igénylővel. Emiatt a véges közjószágnak minősülő közterület rendeltetéstől eltérő – például kereskedelmi jellegű – használatát az önkormányzat csakis közhatalomként, és nem tulajdonosként dönti el. [Köf.5010/2020/6. [20] pont]

A Kúria az alkotmánybírósági döntések jogértelmezése kapcsán – egyebek mellett – kifejtette, hogy az önkormányzatnak nincs korlátlan szabadsága az alkalmazandó jogviszony kiválasztása terén. Közjogi vagy polgári jogi viszonyelemeket alkalmazhat ugyan, de mindegyiket a maga helyén és összefüggéseiben felfogva, azaz az alapul fekvő közigazgatási jogviszonyba ágyazottan. A magánjogi szabályoknak elsősorban a közigazgatási szerződési kapcsolat háttérjogaként van jelentőségük. (Köf.5033/‌2017/4. [50] pont).

3. Közterület-használati díj:

Az Alkotmánybíróság szerint „A közterület-használati díj annak az engedélynek az ára, amelynek birtokában a kereskedő a közterületet vállalkozási tevékenységére használhatja, azaz a vásárlókhoz közterületen is hozzáférhet. A vállalkozási tevékenység egyik költségként jelentkező feltételét testesíti meg a díjköteles engedély beszerzése. Az engedélyes nem közhatalmi, hanem gazdasági természetű ellenszolgáltatást vásárol az önkormányzattól. Ez a közterület magáncélú hasznosítására való jogosultság megszerzése.” [7/2015. (III. 19.) AB határozat [38] pont]

Az önkormányzati rendelet megalkotásakor irányadó szempontok:

A. A közterület-használati díj mértékét befolyásoló tényezők:

„A közterület-használati díjat – annak funkciója miatt – a vásárolt szolgáltatás, azaz a közterület-használat értékéhez kell igazítania az önkormányzatnak. Az értéket befolyásoló tényezők között – egyebek mellett – szerepel a használat módja, időtartama, az elfoglalt terület nagysága és elhelyezkedése. … az önkormányzat a díjtételek kialakítása során leképezheti a helyi sajátosságokat, kifejezheti a helyi preferenciákat. Ezek érvényesítése során sem szakadhat el azonban attól, hogy a közterület-használati díj a közterület-használat értékét hivatott kifejezni.” [7/2015. (III. 19.) AB határozat [41], [42] pont]

B. A diszkrimináció tilalma:

A képviselő-testületnek a közterület használat díjra és a díjkedvezményre, mentességre vonatkozó szabályozáskor fokozott figyelemmel kell lenni a megkülönböztetés tilalmának érvényesülésére. [Alaptörvény XV. cikk (1)–(2) bek., 7/2015. (III. 19.) AB határozat [56] pont]

A szabályozás során érvényesülő diszkrimináció tilalmával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság kifejtette:

„… Személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. …

A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne.

… az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes.” [7/2015. (III. 19.) AB határozat [56] pont]

A közterület-használati díj tekintetében gyakorlati szempontból külön érdemes megemlíteni a kiskereskedelmi tevékenységet végzők csoportját.

Kiskereskedelmi tevékenységnek számít az üzletszerű gazdasági tevékenység keretében történő termékek forgalmazása, vagyoni értékű jog értékesítése és az ezzel közvetlenül összefüggő szolgáltatások nyújtása a végső felhasználó részére, ideértve a vendéglátást is. [Kertv. 2. § 13. pont]

A közterületen végzett kiskereskedelmi tevékenység összefüggésben áll a vállalkozáshoz való alapjoggal. Így az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt általános egyenlőségi szabály védelmi hálója kiterjed a közterület-használati díj önkor­mán­yzat általi megállapítására. [7/2015. (III. 19.) AB határozat [47] pont]

Az Alkotmánybíróság megfogalmazta, hogy „A közterület-használat szempontjából a közterületen kiskereskedelmi tevékenységet végzők azonos csoportba tartoznak azokhoz képest, akik más tevékenységet végeznek az adott önkormányzat illetékességi területén belül található közterületen, vagy az adott önkormányzat illetékességi területén elhelyezkedő magánterületen folytatnak kiskereskedelmi tevékenységet. E homogén csoport tagjait ugyanis összehasonlíthatóvá teszi az, hogy két releváns szempont közös metszetében helyezkednek el. Egyfelől az igénybe vett terület sajátos jellemzőiről, másfelől az ott kifejtett magatartásról van szó.” [7/2015. (III. 19.) AB határozat [35] pont]

C. A közterület-használati díj hátrányt okozó eszközként való alkalmazásának tilalma:

Az Alkotmánybíróság e kérdésben kiemelte, hogy „… a díjfizetéssel kapcsolatos jogkövető magatartás kikényszerítése, a helyi vállalkozások támogatása, az önkormányzat forrásszerkezetének javítása nem áll összefüggésben a közterület-használat értékével, következésképpen ezek a szempontok nem megfelelőek ahhoz, hogy ezek mentén haladva, bizonyos személy(ek)nek hátrányt okozva határozzák meg a közterület-használati engedély árát. Az előbbi célkitűzéseket az önkormányzat más, megfelelő módon kifejezésre juttathatja. A közterület-használati díj fentiekben meghatározott funkciója miatt nem arra való, hogy hátrányt okozó eszközként használják… A közterület-használati díjnak a gazdasági szolgáltatás értékét kell leképeznie.” [8/2019. (III. 22.) AB [59] pont]

D. Az egyértelműség követelménye:

A közterület-használat jellegének összetettségére figyelemmel az önkormányzati rendeletben még fokozottabban kell érvényesülni az egyértelműség követelményének. [Jat. 2. § (1) bek.]

Véleményünk szerint a rendeletből félreérthetetlenül ki kell tűnnie, hogy pl. a díjak mértéke mely díj mértékét befolyásoló tényezőkhöz kapcsolódik.

A díjkedvezmény szabályozása esetén egyértelműen beazonosítható kell, hogy legyen pl. a kedvezményre jogosultak köre és a kedvezményre való jogosultság feltételei.

4. A közterület-használati díjkedvezmény, mentesség:

Álláspontunk szerint az Alkotmánybíróság és a Kúria által hozott döntésekben a közterület-használati díjjal kapcsolatosan tett megállapításoknak (pl. megkülönböztetés tilalma) a díjkedvezményre vonatkozó szabályok esetében is érvényesülniük kell.

A helyi önkormányzat a közterület-használati díj megállapítása során érvényesíthet helyi gazdaságpolitikai, városképi, városfejlesztési érdekeket is. „…nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely a helyi érdekek érvényesítése érdekében díjkedvezményt, mentességet nyújt meghatározott vállalkozói csoportok számára.” [8/2019. (III. 22.) AB határozat [31] pont]

Megjegyezzük, hogy véleményünk szerint aggályosnak tekinthető, ha pl. az önkormányzati rendeletből nem derül ki egyértelműen, hogy mely vállalkozói csoportok részesülhetnek adott helyi érdekek érvényesítése érdekében díjkedvezményben.

Mindezekre figyelemmel javasoljuk, amennyiben a közterület-használatról szóló önkormányzati rendelet megalkotásra, illetve felülvizsgálatra kerül, a képviselő-testület az Alkotmánybíróság és Kúria által hozott döntésekben foglaltakra, továbbá a megkülönböztetés tilalmának és az egyértelműség követelményének érvényesülésére fokozottan legyen figyelemmel.

Az önkormányzati rendelet megalkotásakor, felülvizsgálatakor a rendelet tervezetéhez fűzött indokolásban – a Jat. 18. §-ára és az Alkotmánybíróság hivatkozott döntéseire figyelemmel – külön indokolt kitérni pl. az eltérő díjak mértékének okára, továbbá, hogy a díjkedvezményre jogosult kör(ök)nek milyen helyi érdek(ek) érvényesítése érdekében jár kedvezmény.