Dr. Bihari Márta
hatósági szakügyintéző
Jogi és Hatósági Főosztály / Hatósági, Építésügyi és Oktatási Osztály

1. A kérelem

Fontos újítása az Ákr.-nek, hogy hiánypótló módon meghatározza a kérelem fogalmát.

35. § (1) A kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében.

Azon nyilatkozatok tekinthetők tehát kérelemnek, amelyek tárgyában a hatóság köteles döntést hozni (ld. a hatóság eljárási kötelezettsége), mivel az alanyi jogon illeti meg a kérelmezőt. A kérelmet az ügyfél jogának, jogos érdekének érvényesítése érdekében terjeszti elő, igaz ez akkor is, ha az adott, konkrét ügy az ügyfél számára nem jogosultságot eredményez (például kötelező használatbavételi engedély; mely az ügyfél számára kötelezettséget eredményezhet).

Minden más nyilatkozat, dokumentum, amely ugyan köznyelvi értelemben vett kérelmet tartalmaz, eljárásjogi szempontból mégsem minősül kérelemnek. Ha azonban jogszabály az adott eljárási cselekmény, intézkedés vonatkozásában nem teszi lehetővé annak kérelmezését (mert például csak hivatalból kerülhet arra sor), úgy azok kezelésére magától értetődően a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló törvény rendelkezései az irányadók.

A kérelmező tehát nem feltétlenül ügyfél, illetve más eljárási szereplőknek a hatóság döntési kötelezettségét generáló kérése is kérelem. Az eljárás megindítására irányuló kérelem ügyféli jogállást keletkeztet, azonban más, az eljárásban részt vevők – például tanú – által előterjesztett kérelmek ezt nem, vagy nem feltétlenül eredményezik. Azon kérdésekben van jogosultsága, alanyi joga a kérelmezőnek kérelem előterjesztésére, amelyekben azt a normaszöveg expressis verbis lehetővé teszi.

Az eljárás megindítására irányuló kérelem előterjesztésének módjával szorosan összefüggnek a kapcsolattartásra vonatkozó általános szabályok. (Ákr. 26. §) A hatóság az ügyféllel írásban vagy szóban tartja a kapcsolatot. Az írásbeli és szóbeli formának két-két fajtája különíthető el. Az írásbeli forma lehet írásban, továbbá az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény szerinti elektronikus úton. A szóbeli forma lehet személyesen, és írásbelinek nem minősülő elektronikus úton. (pl. telefon, egyszerű e-mail).

Ettől eltérően azonban törvény vagy kormányrendelet máshogy rendelkezhet egyes eljárásokban, az eljárás sajátosságaira figyelemmel, pl. amikor mindenképpen szükséges az ügyfél személyes megjelenése. (lásd: egyes hatósági igazolványok kiállítása iránti kérelem).

Az Ákr. vélelmezi, hogy a kérelemre induló eljárásban a kérelmező ügyfél a tényállás tisztázásához szükséges személyes adatok kezeléséhez hozzájárulást adott.

A jogalkotó kifejezetten nem rendelkezett a kérelem mellékleteiről, de meghatározza azokat a mellékleteket, amelyek benyújtására az ügyfél nem kötelezhető. Ágazati jogszabály sem írhatja már elő az ügyfél számára, hogy ezeket az adatokat szolgáltassa.

A kérelem előterjesztésével kapcsolatban kiemelendő, hogy megszűnt a jegyzők általános kérelembefogadó funkciója, ezt a kormányablakok váltották fel az Ákr. 37. § (1) bekezdésében foglaltak alapján.

Fontos újítás, hogy meghatározták az eljárás megindulásának napját a 37. § (2) bekezdésben.

A kérelem tartalom szerinti elbírálásának elve továbbra is megmarad, mégpedig az egész eljárásra vonatkozóan (nem csak az eljárás megindítására vonatkozó kérelemre), továbbá ez nemcsak az ügyfél, hanem az eljárás egyéb résztvevőinek kérelmére is vonatkozik.

2. Sommás eljárás és teljes eljárás

Az Ákr. egyértelműen meghatározza, hogy mely esetekben van helye sommás eljárásnak és automatikus döntéshozatalnak.

Fontos újításként kiemelendő, hogy az ügyfél a döntés közlését követő öt napon belül kérheti mind automatikus döntéshozatal, mind sommás eljárás esetén, hogy a hatóság a kérelmét teljes eljárásban bírálja el, ha az adott ügyben nincs helye fellebbezésnek. Amikor az ügyfél magától, a hatóság felhívása nélkül új bizonyítékot terjeszt elő, vagy bizonyítási indítványt tesz, ekkor ezt a magatartást a hatóságnak úgy kell értékelnie, hogy azzal az ügy teljes eljárásban való lefolytatását kérelmezte.

A függő hatályú döntéssel kapcsolatban az Ákr. több újítást is bevezetett:

• a Ket. 71/A. § (6) bekezdés b) pontja értelmében, nem volt helye függő hatályú döntés meghozatalának, ha a hatósági eljárás ügyintézése határideje legalább két hónap vagy hatvan nap. Az Ákr. erre vonatkozó szabályt nem tartalmaz, így ezekben az esetekben is helye van függő hatályú döntés meghozatalának;
• a Ket. nem tartalmazott szankciót a függő hatályú döntés meghozatalának elmulasztása esetére. Az Ákr. bevezette, hogy amennyiben a hatóság határidőben nem hoz függő hatályú döntést, vagy az ügyintézési határidőt túllépi, vagy az automatikus döntéshozatal, illetve a sommás eljárás szabályait indokolatlanul mellőzi, az eljárás lefolytatásáért illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ennek hiányában tízezer forintot fizet meg a kérelmező ügyfélnek, aki mentesül az eljárási költségek megfizetése alól;
• az Ákr. kimondja, hogy nincs helye függő hatályú döntés meghozatalának központi államigazgatási szerv – kivéve a központi hivatal –, az MNB, valamint kiemelt infrastruktúrával összefüggő eljárások esetén.

3. Hiánypótlás

Az Ákr. 44. §-a egyértelműsíti a hiánypótlás két alapvető esetét:

1. ha a kérelem nem felel meg a jogszabályban foglalt követelményeknek, vagy
2. ha megfelel ugyan, de a tényállás tisztázása során felmerült új tényre, adatra tekintettel szükséges.

A 2. pont azonban módosításra fog kerülni, mivel itt nem hiánypótlásról, azaz nem a kérelem hiányosságairól, hanem a tényállás tisztázásáról van szó.

A hiánypótlásra adható határidőt az Ákr. nem határozza meg (szemben a Ket.-ben meghatározott 45 nappal), hiszen az ügyintézési határidő szabályainak szigorítása biztosítja az eljárás elhúzásának megakadályozását. A szabályozás csupán annyit követel meg, hogy a hatóságnak határidőt kell megjelölnie.

A hiánypótlás formája végzés. Egyértelműen ki kell tűnnie a döntésből a hiánypótlás módjának, illetve figyelmeztetni kell az ügyfelet a mulasztás jogkövetkezményeire. Az Ákr. 36. § (2) bekezdésében foglaltak itt is érvényesülnek!

4. A kapcsolódó eljárás

A kapcsolódó eljárás a hatóságok együttműködésének újfajta, nevesített módja, amely egyes, egymásra épülő ügyek sorozatában az ügyfelek jobb kiszolgálását, tehermentesítését szolgálja a hatóságok tevékenységének jobb összehangolásával, és az ügyfél személyes közreműködésének mellőzésével.

A kapcsolódó eljárási forma azokban az eljárásokban lehet előnyös, amelyek az ügyfél végső célja (pl. külföldről behozott gépjármű forgalomba helyezése, születéssel kapcsolatos iratok beszerzése és szociális támogatások elnyerése) több, egymásra épülő eljárás lefolytatását is szükségessé teszi.

Fontos szabály, hogy a kapcsolódó eljárás szabályait csak az ügyfél kérelmére lehet alkalmazni.

Ha az ügyfél kérelmének elintézéséhez egy másik – megelőző – eljárásban meghozandó döntés szükséges, a hatóság a megelőző eljárásban eljáró hatóságnál kezdeményezi a szükséges döntés meghozatalát, a megelőző eljárás lefolytatásához az ügyfél beleegyezését pedig vélelmezni kell. Ez a megoldás alkalmas lehet azokban az esetekben, ahol korábban csak az eljárás felfüggesztésének lehetősége volt adott.

5. A kérelem visszautasítása

A kérelem visszautasításának mérlegelést nem tűrő két fő esete:

1. ha az eljárás megindításának ún. „előfeltételei” hiányoznak, vagy
2. ha az ügy az ún. ítélt dolog körébe tartozik.

A kérelem előfeltételeit a külön jogszabályok határozzák meg, visszautasításnak ez esetben csakis akkor van helye, ha a törvény az adott feltételhez más jogkövetkezményt nem fűz, ilyen lehet különösen, ha a kérelem előterjesztésére határidőt állapít meg a jogszabály és a kérelem idő előtti vagy elkésett, valamint a kérelem nem a jogosulttól származik.

A hatóság mérlegelésétől függ a harmadik, speciális visszautasítási ok alkalmazása, azaz ha a kérelmet nem az előírt formában terjesztették elő.

Ezt a kérelmező orvosolhatja, ha a kérelmét öt napon belül az előírt formában újra előterjeszti. Ez esetben teljes eljárást kell lefolytatni. A törvény azt a vélelmet állítja fel, hogy az első kérelem visszautasítása felől hozott döntés elleni jogorvoslati jogáról való lemondásnak (a jogorvoslati kérelem visszavonásának) minősül, ha a kérelmet ismételten benyújtotta. A kérelmező számára kedvezően ez esetben a kérelmet az eredeti benyújtáskor előterjesztettnek kell tekinteni, továbbá ha jogszabály határidőt vagy határnapot állapít meg, a kérelem előterjesztése szempontjából a határidő és a határnap megtartottnak tekintendő. Ugyanakkor mivel az eljárás folytatását az ügyfél hibáján alapuló eljárás előzte meg, az ügyintézési határidőt az ismételt benyújtást követő naptól kell számítani.

6. Az eljárás megszüntetése

A törvény a Ket.-hez képest összefogottabb módon rendezi az eljárás megszüntetésének eseteit. A visszautasítás intézményének bevezetése ugyanis a megszüntetés egyes korábbi eseteit is magában foglalja, így azokat a megszüntetés körében nem kell tárgyalni, ezért lényegét tekintve változatlan a szabályozási tartalom.

Az eljárás okafogyottá válásának esetköreit – annak sokrétűsége okán – nem lehetett tételesen szabályozni. Ennek megítélése a hatóság mérlegelési körébe tartozik, és a megszüntető döntés elleni jogorvoslat keretében felülvizsgálható, felülvizsgálandó.

Ha a kérelmet benyújtó ügyfél megtagadja a nyilatkozattételt, és ennek hiányában nem lehet eldönteni az ügyet, úgy az eljárást meg kell szüntetni. Ez a megszüntetési ok tehát csak a kérelmet benyújtó ügyfélre vonatkozik. Akik nem mint kérelmezők szerepelnek az eljárásban és nem tesznek nyilatkozatot, az ő esetükben egyéb eszközöket kell választania a hatóságnak – például eljárási bírság –, hogy ösztönözzék őket az együttműködésre.

Az eljárási költség meg nem fizetése miatti megszüntetés feltétele az ügyfélhez eljuttatott, az előlegezésre irányuló eredménytelen felhívás, továbbá hogy az ügyfél nem részesült költségkedvezményben. Az Ákr. 103. § (2) bekezdése azonban kimondja, hogy nem szüntethető meg a hivatalból indult eljárás, ha az ügyfél eljárási költség előlegezési kötelezettségének nem tesz eleget.

Az Ákr.-ből kikerültek azok a korábbi esetek, amikor a hatóság jogsértést nem tárt fel, továbbá, amikor a tényállás nem volt tisztázható és eredmény további eljárási cselekményektől sem várható. A hatóságnak ezekben az esetekben az Ákr. alapján érdemi döntést kell hoznia. Az ügyfél azon jogos érdeke miatt, hogy érdemi döntéssel rendelkezzen, ha jogsértés nem történt, szintén határozatot kell hoznia. A hatáskör hiánya miatti megszüntetési ok a kérelem visszautasítására vonatkozó rendelkezések miatt okafogyottá vált.

A hatóság az eljárás megszüntetéséről végzést hoz, mivel az ügy érdemi elbírálására nem kerül sor.

7. Az eljárás felfüggesztése és szünetelése

Az Ákr. újraszabályozta az eljárás felfüggesztésének intézményét azzal, hogy az eljárás felfüggesztésétől – hasonlóan a polgári perrendtartáshoz – megkülönbözteti a szünetelés jogintézményét és a felfüggesztésnél ötvözi a Ket. 2016. január 1-je előtt és azóta hatályos szabályozási logikáját.

A felfüggesztés célja, hogy a megalapozott érdemi döntés elérése összhangba kerüljön az ügyintézési határidőkkel, ezért a felfüggesztés időtartama nem számít be az ügyintézési határidőbe.

Az Ákr. által alkalmazott „más szerv” egy olyan általános kategória, amely magában foglalja a más hatóság, bíróság, vagy akár az uniós szervek fogalmát is, így például egy előzetes döntéshozatali eljárás is megalapozhatja az eljárás felfüggesztését, de kizárólag külön törvényi előírás esetén. Ehhez képest bíróság és külföldi hatóság megkeresése esetén főszabállyá válik az eljárás felfüggesztésének lehetősége.

Fontos újítás, hogy – a külföldi szerv megkeresésére alapozott felfüggesztés kivételével – az ügyfél (több ügyfél esetén az ügyfelek együttes) kérelmére a hatóság köteles folytatni eljárását, és érdemben dönteni. Ez a kérelmek elutasításához vezethet, azonban így egyfajta külön jogorvoslat válik lehetővé, ugyanis a felettes szerv, avagy a közigazgatási bíróság döntésében megállapíthatja, hogy a felfüggesztés nem volt megalapozott. Fontos szempont, hogy ne csússzon jogvesztésbe az ügyfél például egy kapcsolódó bírósági eljárás miatt. Ezt a rendelkezést is a gyakorlat alapozza meg, mivel több esetben felmerült az ügyfelek részéről, hogy a hatóság csak azért függeszti fel az ügyeket, mivel nem tudja a törvényes menetrendet biztosítani.

A törvény azt is biztosítja, hogy az előkérdésben eljáró más szerv az eljárás felfüggesztéséről tudomást szerezzen, mert csak ezzel garantálható, hogy az a hatóság számára szükség esetén jelezze, hogy az előtte folyamatban lévő eljárás tárgya nem az, ami a felfüggesztést megalapozta, továbbá azt is, ha az az eljárás bármilyen módon befejeződött.

Az ügyfél, mint az „ügy ura”, az eljárás szünetelését maga is kérheti, ha azt jogszabály nem zárja ki. Ha az ügyfél az eljárás folytatását hat hónapon belül nem kéri, a csak kérelemre folytatható eljárás megszűnik, azaz nem kell az eljárás megszüntetéséről külön formális döntést hozni.

A szünetelés sok esetben hatékonyabb megoldást, érdemi lezárást eredményezhet, az ügyfelek lehetőséget kapnak adott esetben jogvitáik békés úton történő rendezésére.

Forrás: az Ákr. indoklása, illetve A közigazgatási eljárásjog megújítása – Oktatói kézikönyv az állami tisztviselők képzéséhez